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L'OIL e gli strumenti per il contrasto al lavoro minorile: vecchie e nuove strategie nello scenario del lavoro globale

Roberta Nunin, Professoressa associata di diritto del lavoro nell’Università degli Studi di Trieste

Nel saggio si approfondisce il ruolo dell’Organizzazione Internazionale del Lavoro in relazione al tema del contrasto al lavoro minorile, oggetto peraltro di alcuni tra i primi interventi regolativi dalla stessa messi in campo. Muovendo da alcuni dati statistici – e chiarendo anche la distinzione terminologica tra «child work» e «child labour», ampiamente utilizzata nella letteratura internazionale in materia – l’A. passa quindi ad analizzare le strategie di approccio alla questione seguite nel corso del tempo dall’OIL. A questo proposito si evidenzia come lo strumento tradizionale delle convenzioni internazionali sia stato, negli anni più recenti – caratterizzati dall’affermarsi della c.d. politica delle priorità, con cui si è puntato sui core labour standards e, quindi, sul decent work – affiancato da una numerosa serie di interventi sul campo, secondo una logica maggiormente pragmatica e “micro”.

PAROLE CHIAVE: OIL - lavoro minorile

The ILO and the tools for combating child labour: old and new strategies in the global work scenario

The essay explores the role of the International Labour Organization in relation to the issue of combating child labour, which is also the subject of some of the first regulatory interventions implemented by it. Starting from some statistical data – and also clarifying the terminological distinction between «child work» and «child labour», widely used in the international literature on the subject – the A. then goes on to analyze the strategies of approach to the question followed over time by the ILO. In this regard, it is evident that the traditional instrument of international conventions, in recent years – characterized by the affirmation of the priority policy, which focused on core labor standards and, therefore, on decent work – has been supported by a large number of interventions in the field, according to a more pragmatic and “micro” logic.

Keywords: ILO - child labour

Sommario:

1. Tra abolizionismo e pragmatismo: vecchie e nuove strategie per il contrasto al lavoro minorile - 2. L'evoluzione dell'approccio dell'OIL al tema del lavoro minorile, dalle prime Convenzioni ai programmi d'azione "sul campo" - 3. La convenzione n. 182/1999 contro le forme più intollerabili di sfruttamento - 4. Economia informale e lavoro minorile: quali strategie di contrasto? - 5. Il nuovo approccio pragmatico ed il programma IPEC - 6. Qualche osservazione conclusiva, guardando alla «politica delle pri­orità» ed al futuro - NOTE


1. Tra abolizionismo e pragmatismo: vecchie e nuove strategie per il contrasto al lavoro minorile

Secondo dati resi noti dall’OIL di recente il numero dei minori tra i cinque ed i diciassette anni impiegati in attività lavorative può stimarsi, a livello mondiale, in 218 milioni [1]; tra questi giovani e giovanissimi lavoratori, ben 152 milioni – 88 milioni di bambini e 64 milioni di bambine (la metà dei quali di età tra compresa tra cinque ed undici anni) – sono vittime di forme di sfruttamento e, di questi ultimi, ben 72 milioni sono impiegati in lavori particolarmente pericolosi ed insalubri («hazardous works», secondo le definizioni della convenzione OIL n. 182/1999, v. infra, § 3). Lo sfruttamento del lavoro minorile si concentra principalmente nel settore agricolo, ove è impiegato il 71% dei minori, mentre il 17% lavora nei servizi e il 12% nel settore industriale (includendo in quest’ultimo anche le attività svolte nel settore minerario). Una correlazione importante si deve evidenziare tra situazioni di conflitto armato e presenza diffusa di lavoro minorile: nei Paesi dove si riscontrano le prime, la presenza del fenomeno è più alta, di ben il 77%, e del 50% è maggiore l’in­ci­denza del lavoro pericoloso ed insalubre: non è casuale che in Africa, dove spesso si riscontrano tali condizioni, quasi un bambino su cinque sia vittima dello sfruttamento lavorativo [2]. A fronte di queste stime dell’Organizzazione, deve subito [continua ..]

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2. L'evoluzione dell'approccio dell'OIL al tema del lavoro minorile, dalle prime Convenzioni ai programmi d'azione "sul campo"

L’Organizzazione internazionale del lavoro, sin dalla sua istituzione, dopo la prima guerra mondiale, con il trattato di Versailles del 1919 [16], ha svolto un ruolo importante nella lotta contro lo sfruttamento del lavoro minorile. D’altra parte, già nella Costituzione di questa Organizzazione l’impegno per la protezione dei bambini è affermato solennemente, riconoscendo questo obiettivo come fondamentale per la ricerca della giustizia sociale e della pace universale. Per riassumere le diverse tappe evolutive delle politiche dell’OIL in materia, si possono identificare tre fasi distinte, caratterizzate da un progressivo sviluppo ed espansione degli strumenti e delle strategie di azione: in una prima fase, durata circa fino alla seconda metà degli anni Settanta del secolo scorso, l’Organizzazione ha operato attraverso la preparazione di testi di Convenzioni e Raccomandazioni, intese a influenzare la regolamentazione da parte degli Stati membri del fenomeno, stabilendo principi minimi e standard di protezione, capaci di costituire un modello e uno stimolo per i legislatori nazionali; più tardi, e specialmente all’inizio degli anni Ottanta, il lavoro dei minori è diventato uno dei temi centrali del rapporto del direttore generale alla Conferenza internazionale del lavoro e, allo stesso tempo, si sono progressivamente valorizzate molteplici attività di sensibilizzazione in materia; infine, a [continua ..]

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3. La convenzione n. 182/1999 contro le forme più intollerabili di sfruttamento

Il nuovo strumento convenzionale adottato dall’OIL alla fine della sua 87ª Conferenza, tenutasi nel giugno 1999, consta di sedici articoli, di cui i primi otto regolano gli aspetti sostanziali della materia in esame, mentre i seguenti stabiliscono norme procedurali relative alle modalità di ratifica, entrata in vigore, denuncia e revisione [25]. La convenzione n. 182 (accompagnata dalla Raccomandazione n. 190) è uno dei pochi strumenti di hard law che l’OIL è stata in grado di adottare negli ultimi vent’anni; abbandonando la questione dell’età minima di accesso al lavoro (che resta regolata dalla convenzione del 1973), muove piuttosto in conformità con le disposizioni dell’art. 32 della convenzione delle Nazioni Unite del 1989 sui diritti dell’infanzia e con gli obiettivi già avviati, a partire dal 1992, con il programma IPEC di cui si dirà tra breve. Come notato da alcuni, la scelta di concentrarsi sull’eliminazione delle peggiori forme di sfruttamento del lavoro minorile risulta non solo facilmente comprensibile (visto il carattere particolarmente odioso di tali fenomeni), ma anche strategica [26], in ragione dell’obiettivo dell’Organizzazione di cercare di ottenere rapidamente la ratifica e l’attuazione di questo strumento convenzionale da parte di un numero cospicuo di Stati membri. Nell’identificare i soggetti protetti, il testo [continua ..]

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4. Economia informale e lavoro minorile: quali strategie di contrasto?

Il fenomeno del lavoro minorile si intreccia in modo problematico con non poche dimensioni: salute, istruzione, sicurezza sociale, distribuzione del reddito e povertà (non solo economica, ma anche culturale, di famiglie e di territori); la relazione tra lo sfruttamento lavorativo dei minori ed il contesto dell’e­conomia informale/irregolare/sommersa è particolarmente significativa, il che rende ancora più difficile la stima nel suo complesso del fenomeno qui considerato. Quest’ultimo, peraltro, non solo evidenzia un problema di sfruttamento a livello individuale, con riguardo ai singoli minori vittime, ma solleva anche una questione sociale più complessa, potendo il lavoro minorile essere considerato una sorta di “semaforo” della situazione economica, non solo di ciascun Paese, ma anche, all’interno degli Stati, delle diverse aree regionali. Più problematico infatti è il contesto economico, più spazio è lasciato alle dinamiche dell’economia informale o comunque sommersa, più numerose saranno le situazioni di sfruttamento lavorativo dei minori, in molti casi favorito da condizioni familiari e sociali difficili, che finiscono per rendere indispensabile il contributo (anche) dei bambini per l’integrazione del reddito familiare (molto spesso, peraltro, di mera sopravvivenza). Nel preambolo della recente Raccomandazione OIL n. 204/2015 [31], dedicata alla [continua ..]

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5. Il nuovo approccio pragmatico ed il programma IPEC

Le strategie per affrontare il problema del lavoro minorile possono essere caratterizzate in modo diverso ed implicare scelte di fondo anche radicalmente differenti; abbiamo già ricordato che si possono identificare almeno tre tipologie di approccio mediante le quali non solo le istituzioni pubbliche, ma anche le associazioni non governative, l’opinione pubblica ed i media si rapportano a questo fenomeno: quello strettamente abolizionista, quello pragmatico e, infine, quello di una possibile valorizzazione critica. Muovendo inizialmente da una prospettiva strettamente abolizionista, nel corso degli anni l’OIL ha sposato una linea di maggiore pragmatismo; consapevole delle difficoltà di implementazione e di effettività delle disposizioni della convenzione n. 138 e conscia del fatto che lo sfruttamento dei minori è spesso strettamente legato a situazioni di sottosviluppo economico ed arretratezza sociale, dagli anni Novanta del secolo scorso l’Organizzazione ha iniziato un’importante attività per combattere il fenomeno in questione con specifiche e mirate azioni sul campo, basate sul Programma internazionale per l’era­dicazione del lavoro minorile (IPEC) [35]. Istituito nel 1992 grazie a una donazione del governo tedesco, questo Programma ha sin dall’inizio mirato a eliminare gradualmente il fenomeno del lavoro minorile, rafforzando la capacità dei Paesi di affrontare il problema [continua ..]

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6. Qualche osservazione conclusiva, guardando alla «politica delle pri­orità» ed al futuro

Le iniziative per combattere lo sfruttamento del lavoro minorile, sebbene accomunate dall’obiettivo perseguito, possono assumere almeno tre diverse sembianze: quella dell’intervento regolativo, tanto a livello internazionale – con lo sviluppo di specifici strumenti convenzionali – quanto a livello nazionale; quella dell’azione sul campo, già svolta non solo dalle organizzazioni internazionali, ma spesso anche dall’apparato istituzionale dei singoli Paesi, oltre che da numerose ONG; e, infine, il profilo della consapevolezza del consumatore che, in un contesto di globalizzazione dei mercati, può cercare, con le sue scelte di consumo consapevole, di influire sul comportamento delle a­ziende, spingendole ad adottare codici di condotta, marchi sociali e, più in generale, a controllare gli investimenti effettuati nei Paesi in via di sviluppo [38]. Peraltro, la diffusione di questi ultimi strumenti, così come quella delle clausole sociali nel commercio internazionale, certamente utili (sebbene non sempre prive di “effetti collaterali”), non possono di per sé essere considerate la soluzione definitiva per il contrasto al lavoro minorile: è necessario, infatti, che a questi strumenti si aggiungano il sostegno alle famiglie per contrastare le situazioni di povertà e marginalità sociale, migliori condizioni di lavoro e di reddito per gli adulti ed azioni costruttive, a [continua ..]

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NOTE

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