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Il rapporto tra contratti collettivi di diverso livello: Atene non è un'isola (per fortuna?)

Antonello Olivieri. Ricercatore di Diritto del lavoro nell’Università di Foggia

Il presente contributo intende offrire un’analisi del rapporto tra contratti collettivi di diverso livello che ha da sempre costituito terreno privilegiato sul quale registrare le oscillazioni giurisprudenziali, valutare le tendenze dell’ordinamento intersindacale e misurare le potenzialità di quello statale.

La codificazione, autonoma o eteronoma, di criteri idonei a risolvere eventuali conflitti tra interessi collettivi che trovano sede e dimensioni differenti esprime l’esigenza di offrire certezza a un quadro caratterizzato da una profonda precarietà in termini di effettività per la determinazione diretta della disciplina dei concreti rapporti individuali. L’organicità del rapporto tra contratti collettivi di diverso respiro ha sùbito, negli anni, una sorta di lacerazione nel movimento pendolare delle deroghe dall’alto e dal basso così da mettere in discussione l’esistenza di un ordinamento intersindacale.

PAROLE CHIAVE: contratto collettivo - livelli contrattuali - ordinamento intersindacale - ordinamento statuale

The relationship between collective agreements of different levels: Athens is not an island (luck or not?)

This paper provides an overview of the multi-level bargaining system, in light of the new legislative framework and court decisions. It analyzes the criteria for resolving antinomies between the different levels of collective bargaining, showing how the latter express an instance of legal certainty in a context characterized by deep insecurity.

Keywords: collective bargaining – bargaining levels – conflict – trade union autonomy – legal system

Sommario:

1. Prologo - 2. I caratteri del confitto tra differenti livelli contrattuali - 3. Un sistema piramidale ad equilibrio storicamente instabile - 4. L'incertezza giurisprudenziale - 5. Dall'Accordo Scotti al Protocollo 1993 - 6. Gli accordi separati del 2009 - 7. Il triennio degli Accordi Interconfederali 2011-2014: la ricomposizione dell'unitÓ sindacale - 8. L'Accordo Interconfederale del 28 febbraio 2018 - 9. Il conflitto tra contratti collettivi nell'ordinamento statuale: contratto di prossimitÓ e art. 51 del d.lgs. n. 81/2015 - 10. In principio era il conflitto: identitÓ e riconoscimento - 11. Dal conflitto collettivo alla giurisdizionalizzazione del conflitto - NOTE


1. Prologo

Perché Atene non è un’isola? Nel primo discorso che portò alla dichiarazione di guerra del Peloponneso, passando in rassegna i punti di forza della città di Atene, Pericle osservò: “se noi fossimo isolani, chi più di noi sarebbe invincibile? Questo è adunque il momento di avvicinarsi il più possibile col pensiero allo stato di isolani, abbandonare la campagna colle sue case” [1]. Ciononostante, l’insularità non è di per sé una condizione sufficiente. Se non protetta da una enorme distanza, infatti, un’isola può mantenersi indipendente ed, eventualmente, esercitare un qualche dominio sull’esterno solo se è in grado di governare (kybernein) il mare che la circonda; diversamente, rappresenterebbe un territorio facilmente espugnabile. Insularità ed egemonia sul mare, dunque, sono condizioni entrambe propedeutiche per il buon esito del conflitto. Orbene, il tema della insularità può rappresentare una interessante chiave di lettura anche per le vicende relative al rapporto tra contratti collettivi di diverso livello. I tentativi in atto di ristabilire un nuovo equilibrio all’interno dell’ordina­mento intersindacale, per la difesa dei propri confini, potrebbero essere declinati proprio alla luce della direttiva politico-strategica offerta dal discorso di Pericle. Ben consapevole della [continua ..]

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2. I caratteri del confitto tra differenti livelli contrattuali

È compito sicuramente arduo proporre qualche spunto di riflessione originale su un tema centrale e così indagato come quello del rapporto tra contratti collettivi di diverso livello che tuttora costituisce uno degli elementi più sollecitati delle relazioni industriali, nonché uno dei principali nodi interpretativi del diritto sindacale sia all’interno della dialettica tra fonti contrattuali, sia all’esterno dell’ordinamento intersindacale. Accanto a qualche sparsa considerazione di carattere personale sul diritto sindacale italiano, l’idea che ha animato il presente volume è stata di dare un respiro più ampio alla tematica oggetto del presente studio attraverso un esame comparato delle diverse soluzioni giuridiche e delle variegate proposte sindacali all’interno di alcune specifiche realtà nazionali. Il modo in cui viene strutturata la dimensione organizzata della contrattazione collettiva [14], vale a dire le sedi in cui si negozia e le competenze attribuite a ciascun livello, rappresenta un momento fondamentale che incide sulla dimensione conflittuale di qualunque sistema di relazioni industriali [15]. Tale aspetto è ben evidenziato da Ouchi soprattutto in considerazione del ruolo collaborativo e scarsamente conflittuale, anche per derivazioni culturali, che caratterizza il sistema industriale giapponese [16]. L’indagine assume, è evidente, una sua peculiare [continua ..]

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3. Un sistema piramidale ad equilibrio storicamente instabile

Per cogliere il senso giuridico e la portata politico-sindacale del rapporto tra contratti collettivi a diversa sfera applicativa, appare necessario ripercorrere, seppur brevemente, alcune importanti fasi che hanno un minimo comune denominatore: la ricerca e la predisposizione di regole certe nell’àmbito di un sistema comunque volontaristico. L’attuale morfologia che contraddistingue il rapporto tra contratti collettivi di diverso respiro, come già accennato, è il risultato di prassi e modelli succedutesi nel tempo, con un ritmo a volte rapsodico, all’interno di una costante “tensione tra l’aspirazione a salvaguardare la centralizzazione del sistema contrattuale […] e le spinte a dilatare i margini di autonomia della contrattazione periferica” [42]. L’autonomia del sistema sindacale costituisce tratto peculiare delle nostre relazioni industriali. L’articolazione su più livelli, con l’abbandono della contrattazione nazionale esclusiva, ha acquisito una certa stabilità [43] solo a partire dagli anni sessanta [44], con un notevole ritardo rispetto ad altre esperienze non solo europee [45]. L’avvento della contrattazione articolata aveva creato non pochi problemi ricostruttivi [46]. In precedenza, com’è noto, le prime difficoltà ermeneutiche poste all’at­ten­zione della dottrina e della giurisprudenza erano [continua ..]

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4. L'incertezza giurisprudenziale

La stessa esperienza giurisprudenziale – all’interno di un “pluralismo nomofilattico” [71] – non ha contribuito in termini di certezza alla sistemazione della materia, dando spesso prova di una frammentarietà ed ambiguità nelle sue pronunce. L’introduzione di una disciplina peggiorativa attraverso il contratto decentrato e i problemi connessi al dissenso individuale, con la richiesta da parte dei lavoratori di applicazione del regolamento contrattuale più favorevole, avevano generato un notevole contenzioso [72]. Anche da questo punto di vista non si può guardare al tema del conflitto tra contratti collettivi di diverso livello in maniera atomistica, senza cioè tener conto delle altre difficoltà ermeneutiche legate all’efficacia soggettiva, per esempio. L’orientamento che si andava consolidando a partire dalla fine degli anni settanta, in direzione di una radicale trasformazione del contesto produttivo, tendeva a risolvere il conflitto tra contratti collettivi di diverso livello superando il principio gerarchico che giustificava l’automatica e meccanica prevalenza del contratto nazionale [73]. Il riconoscimento giudiziale di un’assoluta e piena autonomia del contratto di àmbito più ristretto incontrava, però, alcuni temperamenti laddove la preminenza non veniva più condizionata da elementi ab externo [74] al [continua ..]

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5. Dall'Accordo Scotti al Protocollo 1993

Lo spostamento dei rapporti di forza dal centro alla periferia avvenne, tra l’altro, in assenza di specifiche previsioni sulle procedure e competenze e in generale di una chiara istituzionalizzazione del rapporto tra le diverse sedi contrattuali. La tendenza nei sindacati a non razionalizzare il sistema attraverso la predisposizione di regole stabili e formali per la distribuzione delle competenze tra i vari ambiti negoziali aveva disorientato la stessa giurisprudenza. Dopo l’esperienza dell’accordo del 22 gennaio del 1983 strutturato in termini prevalentemente centralistici, considerati i limiti disposti alla contrattazione decentrata [92], l’occasione per offrire una risposta interna al sistema sindacale fu fornita dall’acuta crisi in cui versava l’economia italiana agli inizi degli anni novanta. L’innovazione del sistema contrattuale [93], dopo la vicenda della scala mobile che aveva “nel bene e nel male costituito un punto di equilibrio del sistema salariale” [94], è stata dettata in primo luogo dall’esigenza di rigore, di austerity si direbbe oggi, imposta ai comportamenti delle parti sociali nella determinazione della dinamica salariale. L’eccezionale turbolenza di quel periodo condusse alla razionalizzazione degli assetti contrattuali e alla predisposizione di due accordi triangolari del 1992 e del 1993. In particolare, il Protocollo del 1993, nel tentativo di uscire [continua ..]

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6. Gli accordi separati del 2009

Senonché, dopo un’iniziale capacità di auto-governo delle relazioni industriali [112], la mutata situazione della realtà produttiva e il graduale sviluppo della condizione economica italiana avevano evidenziato una certa debolezza e inefficacia dell’impianto predisposto nel 1993 e reso sempre più urgente un nuovo cambiamento di rotta, più incisivo e coraggioso, vòlto a differenziare funzionalmente (o per competenza) i livelli contrattuali, promuovendo una maggiore specializzazione del contratto decentrato ed estendendone la sua diffusione [113]. La relazione ambivalente e bidirezionale tra le due sedi negoziali [114] diventa uno dei momenti principali, ma anche più conflittuali dell’ultimo decennio. Alla luce di tali considerazioni, nel biennio 2009-2011 vennero predisposte nuove regole e procedure della negoziazione e della gestione della contrattazione collettiva, in sostituzione del regime fino ad allora vigente. Regole che tentarono di dare una risposta concreta alle criticità presenti nel sistema di relazioni collettive, soprattutto con riferimento all’assetto dei livelli negoziali. Procedendo con ordine, l’Accordo quadro del 22 gennaio 2009 – nato dal “vizio genetico” dell’autoesclusione della Cgil [115] – e il successivo Accordo Interconfederale del 15 aprile 2009 sulla riforma degli assetti contrattuali, hanno dato vita [continua ..]

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7. Il triennio degli Accordi Interconfederali 2011-2014: la ricomposizione dell'unitÓ sindacale

L’internazionalizzazione dei mercati, il fragile impianto edificato dagli accordi separati e i contraccolpi sull’ordinamento intersindacale derivanti dalle vertenze Fiat [129] avevano richiesto un nuovo processo di rimeditazione del complessivo assetto della contrattazione collettiva in termini di effettività [130]. La regolamentazione interconfederale che va dal 2011 al 2014 ha assunto un valore ben oltre gli specifici contenuti perché ha significato la ripresa di un dialogo bruscamente interrotto pochi anni prima ed esploso, soprattutto nel settore metalmeccanico, con la tormentata stagione degli accordi separati [131]. Se si esclude la parentesi dell’Accordo Interconfederale sulle Linee programmatiche per la crescita della produttività e della competitività in Italia del 2012 (non firmato dalla Cgil) [132], sono almeno tre gli accordi unitari intervenuti in quegli anni: l’Accordo interconfederale del 28 giugno 2011, con la postilla del 21 settembre dello stesso anno, il Protocollo di intesa del 31 maggio 2013 e il Testo Unico del 10 gennaio 2014, che riassume, con qualche novità, i due precedenti accordi [133]. “L’autoricomposizione secondo nuovi equilibri” [134] e le tecniche di governo del conflitto collettivo [135] rappresentano il tratto caratteristico e attraverso tale elemento devono essere interpretati gli accordi, seppur può [continua ..]

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8. L'Accordo Interconfederale del 28 febbraio 2018

Se la postilla del 21 settembre 2011 aggiunta in sede di ratifica all’A.I. 2011 ha rappresentato il “giorno dell’orgoglio” [173] delle parti sociali e un richiamo forte all’autosufficienza dell’ordinamento intersindacale, l’Accordo Interconfederale del 28 febbraio 2018 rappresenta, al di là dei contenuti della proposta, un ottimo esempio di autogoverno del conflitto. Sul piano del merito appare ben lontano dalle aperture di credito a favore di una regolazione decentrata del lavoro, seppur governata dall’alto. L’impianto è tutto incentrato sulla predisposizione di nuove regole che possano offrire certezza ed effettività all’ordinamento intersindacale. Le parti intendono riordinare il sistema di relazioni industriali con alcune rilevanti novità. Il più importante tassello, fino ad ora forse un po’ troppo trascurato, è rappresentato dalla misurazione certificata della rappresentanza non solo dei sindacati dei lavoratori, ma anche delle associazioni imprenditoriali [174]. L’obiettivo è di fronteggiare il fenomeno dei contratti pirata e in generale del dumping contrattuale [175] anche attraverso la regolamentazione del “pluralismo competitivo della rappresentanza dei datori di lavoro” [176]. Del resto, il discorso sulla democrazia sindacale non può prescindere da quello dei soggetti [177], [continua ..]

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9. Il conflitto tra contratti collettivi nell'ordinamento statuale: contratto di prossimitÓ e art. 51 del d.lgs. n. 81/2015

La competenza regolativa del contratto aziendale è stata diversificata negli ultimi anni non solo all’interno dell’ordinamento intersindacale, ma anche per via eteronoma con l’art. 8, l. n. 148/2011 e l’art. 51, d.lgs. n. 81/2015 che segnano un abbandono – sempre per via legale – della prospettiva verticistica e del sistema piramidalmente strutturato tra i diversi livelli della contrattazione collettiva. L’impianto derogatorio investe anche il rapporto tra contratti collettivi di diverso livello, incidendo – attraverso la soluzione eteronoma al problema del­l’efficacia soggettiva – sull’assetto interno all’ordinamento intersindacale. Per fortuna Atene non è un’isola ricordava il vecchio oligarca. Atene lasciò in balìa del nemico l’Attica per conquistare nuovi territori per mare e ciò creò disagio tra la popolazione che già tentava un contatto col nemico, aprendo le porte da terra per farlo entrare. Si potrebbe affermare che la manovra di ferragosto [186] nacque anche dal disagio. Il disagio della crisi finanziaria globale, quello della politica interna e della sua credibilità internazionale, ma soprattutto delle relazioni industriali italiane con la rottura dell’unità d’azione e il trasferimento nelle aule giudiziarie del conflitto. Un’incertezza mal digerita oltre i confini nazionali, come [continua ..]

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10. In principio era il conflitto: identitÓ e riconoscimento

Non è l’aspra conflittualità a far crollare le fondamenta edificate dall’or­dinamento sindacale. Anzi. Il conflitto, si potrebbe affermare, è il pane quotidiano del sistema di relazioni collettive [218]. Senza conflitto, pur duro, esacerbato, rovinoso, mancherebbe lo stesso presupposto costitutivo per la formazione dell’ordinamento autonomo. La tenuta del sistema è condizionata, evidentemente, dal grado di condivisione e accettazione delle regole, cioè dei criteri di regolazione individuati dal­l’alto ed è, invece, scossa dall’eventualità di accordi separati che accentuano il rischio del contenzioso giudiziario [219]. La cosiddetta vicenda Fiat, per esempio, non ha rappresentato la parabola discendente del tradizionale assetto delle relazioni industriali. È piuttosto la modalità con cui si è affrontata la presunta crisi a mettere in discussione l’in­tero impianto. La crisi, se davvero possiamo ritenerla tale, dipende dalla mancata accettazione delle regole interne, vale a dire dal non voler riconoscere ed eventualmente risolvere il conflitto con gli strumenti pattizi [220]. In sintesi, la fragilità del principio del reciproco riconoscimento tra i soggetti dell’ordina­mento intersindacale rende il sistema sempre meno propenso alla prospettiva tendenzialmente universale delle regole. Le esigenze di coesione interna possono [continua ..]

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11. Dal conflitto collettivo alla giurisdizionalizzazione del conflitto

La tenace e orgogliosa opposizione degli stessi sindacati, desiderosi di risolvere direttamente il conflitto attraverso la capacità di autogoverno delle eterogenee istanze, ha lasciato il posto a una più generosa accettazione dell’in­tervento esterno, ritenuto sempre meno ostile e indebito, all’ordinamento sindacale. Le parti hanno, però, proiettato sull’intervento giudiziale più le “rivendicazioni della propria autonomia [rispetto] ai concreti risultati ottenuti o ottenibili nella dialettica del confronto” [232]. C’è da chiedersi cosa rimanga del principio di reciproco riconoscimento tra gli interlocutori del sistema autonomo [233]. Nell’attuale fase del diritto sindacale italiano si è delineato un nuovo assetto di interessi che ha comportato nuove posizioni di potere, nuovi conflitti e nuove mediazioni. La relazione sempre più intensa tra iniziativa sindacale e tutela giurisdizionale ha implicato un evidente affievolimento dell’autotutela collettiva e un travaso all’interno dell’ordinamento generale degli effetti dell’ordinamento autonomo. In questo modo, è stata in sostanza misconosciuta la reciproca legittimazione e il mutuo riconoscimento tra gli attori del sistema. Negli anni cinquanta e sessanta la ritrosia dei sindacati verso pratiche giudiziali trovava una sua chiara giustificazione in relazione a un marcato pragmatismo, [continua ..]

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NOTE

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