argomento: Novitá legislative - Note di Commento

Con il decreto legislativo 10 marzo 2023, n. 24 (pubblicato sulla Gazzetta ufficiale n. 63 del giorno 15 marzo 2023 e in vigore dal giorno 30 marzo 2023) è stata data attuazione alla “direttiva (UE) 2019 / 1937 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 23 ottobre 2019, riguardante la protezione delle persone che segnalano violazioni del diritto dell’Unione e recante disposizioni riguardanti la protezione delle persone che segnalano violazioni delle disposizioni normative nazionali”.

» visualizza: il documento (decreto legislativo 10 marzo 2023, n. 24 )

Articoli Correlati: whistleblowing - informatori - interesse pubblico - ANAC

di Avv. Valentina Zaccarelli

1. La direttiva (UE) 2019 / 1937 del Parlamento europeo e del Consiglio, del giorno 23 ottobre 2019.

Secondo la direttiva (UE) 2019 / 1937 del Parlamento europeo e del Consiglio, del giorno 23 ottobre 2019, “chi lavora per una organizzazione pubblica o privata o è in contatto con essa nello svolgimento della propria attività professionale è spesso la prima persona a venire a conoscenza di minacce o pregiudizi al pubblico interesse sorti in tale ambito. Nel segnalare violazioni del diritto unionale che ledono il pubblico interesse, tali persone (gli ) svolgono un ruolo decisivo nella denuncia e nella prevenzione di tali violazioni e nella salvaguardia del benessere della società. Tuttavia, i potenziali informatori sono spesso poco inclini a segnalare inquietudini e sospetti nel timore di ritorsioni. In tale contesto, la importanza di garantire una protezione equilibrata ed efficace degli informatori è sempre più riconosciuta a livello sia unionale che internazionale”.

Tuttavia, “attualmente la protezione garantita agli informatori nella Unione non è uniforme tra gli Stati membri e non è armonizzata tra i vari settori. Le conseguenze delle violazioni del diritto della Unione aventi una dimensione transfrontaliera comunicate dagli informatori dimostrano come la assenza di un livello di protezione sufficiente in un dato Stato membro può avere conseguenze negative sul funzionamento delle politiche della Unione non solo al suo interno ma anche in altri Stati membri e nella Unione nel suo insieme. Dovrebbero applicarsi norme minime comuni atte a garantire una protezione efficace degli informatori con riguardo agli atti e ai settori in cui occorre rafforzare la applicazione delle norme, la insufficiente segnalazione da parte degli informatori è un fattore chiave che incide negativamente su tale applicazione, e le violazioni del diritto della Unione possono arrecare grave pregiudizio al pubblico interesse. Gli Stati membri potrebbero decidere di estendere la applicazione delle disposizioni nazionali ad altri settori al fine di garantire un quadro completo e coerente di protezione degli informatori a livello nazionale”.

La direttiva (UE) 2019 / 1937 del Parlamento europeo e del Consiglio stabilisce delle procedure di disciplina del “seguito da dare a segnalazioni relative a violazioni del diritto della Unione nei settori che rientrano nel suo ambito di applicazione” procedure “funzionali a un importante obiettivo di interesse pubblico generale della Unione e degli Stati membri (…), in quanto mirano a migliorare la applicazione del diritto e delle politiche dell’Unione in settori specifici in cui le violazioni possono arrecare un grave pregiudizio all’interesse pubblico. (…) Gli Stati membri dovrebbero assicurare che la presente direttiva sia efficace, se necessario anche limitando, mediante misure legislative, l’esercizio di determinati diritti in materia di protezione dei dati di persone coinvolte (…) nella misura e finché necessario a evitare e affrontare i tentativi volti a ostacolare le segnalazioni e a impedire, vanificare o rallentare il seguito dato alle segnalazioni, in particolare le indagini, oppure i tentativi volti a scoprire la identità delle persone segnalanti”.

In altre parole, l’obiettivo della direttiva (UE) 2019 / 1937 del Parlamento europeo e del Consiglio consiste nel “rafforzamento, mediante una protezione efficace degli informatori, della applicazione della legge in determinati settori e atti in cui le violazioni del diritto della Unione possano arrecare un grave pregiudizio al pubblico interesse”, obiettivo che “non può essere conseguito in misura sufficiente dagli Stati membri che agiscono da soli o senza coordinamento, ma può essere conseguito meglio a livello di Unione stabilendo norme comuni minime per la protezione degli informatori (…)”.

2. Il decreto legislativo n. 24 del 2023.

Il decreto legislativo n. 24 del 2023 “disciplina la protezione delle persone che segnalano violazioni di disposizioni normative nazionali o della Unione europea che ledono l’interesse pubblico o la integrità della amministrazione pubblica o dell’ente privato, di cui siano venute a conoscenza in un contesto lavorativo pubblico o privato” (c. d. whistleblowling). La disciplina non si applica alle contestazioni, alle rivendicazioni o alle richieste legate a un interesse di carattere personale della persona segnalante o della persona che ha sporto una denuncia alla autorità giudiziaria o contabile che attengano esclusivamente ai suoi rapporti individuali di lavoro o di impiego pubblico o che siano inerenti ai suoi rapporti di lavoro o di impiego pubblico con le figure gerarchicamente sovraordinate; alle segnalazioni di violazioni già disciplinate, in via obbligatoria, dagli atti della Unione europea o nazionali indicati nella parte II dell’allegato al decreto legislativo ovvero dagli atti nazionali che costituiscono attuazione degli atti della Unione europea indicati nella parte II dell’allegato alla direttiva (UE) 2019 / 1937, anche se non indicati nella parte II dell’allegato al decreto legislativo; alle segnalazioni di violazioni in materia di sicurezza nazionale e di appalti relativi ad aspetti di difesa o di sicurezza nazionale non rientranti nel diritto derivato pertinente della Unione europea. Resta ferma la applicazione delle disposizioni nazionali o della Unione europea in materia di informazioni classificate, di segreto professionale forense e medico, di segretezza delle deliberazioni degli organi giurisdizionali, nonché delle disposizioni in materia di procedura penale, di autonomia e di indipendenza della magistratura, di funzioni e di attribuzioni del Consiglio superiore della magistratura, di difesa nazionale e di ordine e sicurezza pubblica di cui al c. d. testo unico delle leggi di pubblica sicurezza (regio decreto 18 giugno 1931, n. 773). Altresì, resta ferma la applicazione delle disposizioni in materia di esercizio del diritto dei lavoratori di consultare i propri rappresentanti o i sindacati, di protezione contro le condotte o gli atti illeciti posti in essere in ragione di tali consultazioni, di autonomia delle parti sociali e del loro diritto di stipulare accordi collettivi, nonché di repressione delle condotte antisindacali dell’art. 28 dello Statuto dei lavoratori.

Costituiscono “violazioni” tutti i comportamenti, gli atti o le omissioni che ledono l’interesse pubblico o la integrità della amministrazione pubblica o dell’ente privato e che consistono in:

- illeciti che rientrano nell’ambito di applicazione degli atti della Unione europea o nazionali indicati nell’allegato al presente decreto legislativo ovvero degli atti nazionali che costituiscono attuazione degli atti della Unione europea indicati nell’allegato alla direttiva (UE) 2019 / 1937, anche se non indicati nell’allegato al decreto legislativo, relativi ai settori di appalti pubblici, servizi, prodotti e mercati finanziari e prevenzione del riciclaggio e del finanziamento del terrorismo, sicurezza e conformità dei prodotti, sicurezza dei trasporti, tutela dell’ambiente, radioprotezione e sicurezza nucleare, sicurezza degli alimenti e dei mangimi e salute e benessere degli animali, salute pubblica, protezione dei consumatori, tutela della vita privata e protezione dei dati personali e sicurezza delle reti e dei sistemi informativi;

- atti od omissioni che ledono gli interessi finanziari della Unione di cui all’art. 325 del Trattato sul funzionamento della Unione europea specificati nel diritto derivato pertinente della Unione europea;

- atti od omissioni riguardanti il mercato interno, di cui al secondo paragrafo dell’articolo 26 del Trattato sul funzionamento della Unione europea, comprese le violazioni delle norme della Unione europea in materia di concorrenza e di aiuti di Stato, nonché le violazioni riguardanti il mercato interno connesse ad atti che violano le norme in materia di imposta sulle società o i meccanismi il cui fine è ottenere un vantaggio fiscale che vanifica l’oggetto o la finalità della normativa applicabile in materia di imposta sulle società;

- atti o comportamenti che vanificano l’oggetto o la finalità delle disposizioni di cui agli atti dell’Unione nei settori indicati ai punti precedenti;

- illeciti amministrativi, contabili, civili o penali che non rientrano nelle ipotesi precedenti;

- condotte illecite rilevanti ai sensi del decreto legislativo n. 231 del 2001 o violazioni dei modelli di organizzazione e gestione ivi previsti, che non rientrano nelle ipotesi precedenti.

Per “contesto lavorativo” si intendono le attività lavorative o professionali, presenti o passate, svolte nell’ambito di rapporti di lavoro nel settore pubblico e nel settore privato, attraverso cui, indipendentemente dalla natura di tali attività, una persona acquisisce informazioni sulle violazioni e nel cui ambito potrebbe rischiare di subire ritorsioni in caso di segnalazione o di divulgazione pubblica o di denuncia alla autorità giudiziaria o contabile.

Le segnalazioni posso avere luogo tramite canali sia di segnalazione interna, sia di segnalazione esterna. I canali di segnalazione interna sono previsti dai soggetti del settore pubblico e del settore privato mediante i modelli di organizzazione e di gestione della lett. a) del primo comma dell’art. 6 del decreto legislativo n. 231 del 2001. La gestione del canale di segnalazione è affidata a una persona o a un ufficio interno autonomo dedicato e con personale specificamente formato per la gestione del canale di segnalazione ovvero a un soggetto esterno, anche esso autonomo e con personale specificamente formato. In caso di soggetti del settore pubblico cui sia fatto obbligo di prevedere la figura del responsabile della prevenzione della corruzione e della trasparenza del settimo comma dell’art. 1 della legge n. 190 del 2012, la gestione del canale di segnalazione interna è affidata a questo. Il canale di segnalazione interna e la relativa gestione possono essere condivisi dai comuni diversi dai capoluoghi di provincia e dai soggetti del settore privato che nell’ultimo anno abbiano impiegato una media di duecentoquarantanove lavoratori subordinati a tempo indeterminato o a tempo determinato.

I canali di segnalazione esterna sono fruibili solo qualora non sia prevista, nell’ambito del contesto lavorativo, la attivazione obbligatoria del canale di segnalazione interna ovvero questo, anche se obbligatorio, non sia attivo o, anche se attivato, non sia conforme. Altresì, i canali di segnalazione esterna sono fruibili solo qualora la persona segnalante abbia già effettuato una segnalazione interna, ma la stessa non abbia avuto seguito; abbia fondati motivi di ritenere che, se effettuasse una segnalazione interna, alla stessa non sarebbe dato efficace seguito ovvero che la stessa segnalazione possa determinare il rischio di ritorsione; abbia fondato motivo di ritenere che la violazione possa costituire un pericolo imminente o palese per il pubblico interesse. Il canale di segnalazione esterna è attivato dalla Autorità nazionale anticorruzione (ANAC), la quale designa personale specificamente formato per la sua gestione.

In tutti i casi, i canali di segnalazione devono garantire, anche tramite il ricorso a strumenti di crittografia, la riservatezza della identità della persona segnalante, della persona coinvolta e della persona comunque menzionata nella segnalazione, nonché del contenuto della segnalazione e della relativa documentazione.

Inoltre, le segnalazioni devono potere essere effettuate sia in forma scritta, anche con modalità informatiche, sia in forma orale. Le segnalazioni in forma orale sono effettuate attraverso linee telefoniche o sistemi di messaggistica vocale ovvero, su richiesta della persona segnalante, mediante un incontro diretto fissato entro un termine ragionevole. In caso di segnalazione mediante una linea telefonica registrata o un altro sistema di messaggistica vocale registrato, la segnalazione medesima, previo consenso della persona segnalante, è documentata a cura del personale addetto mediante registrazione su un dispositivo idoneo alla conservazione e all’ascolto o mediante trascrizione integrale. In caso di trascrizione, la persona segnalante può verificare, rettificare o confermare il contenuto della trascrizione mediante la propria sottoscrizione. In caso di segnalazione mediante una linea telefonica non registrata o un altro sistema di messaggistica vocale non registrato, la segnalazione medesima è documentata per iscritto mediante resoconto dettagliato della conversazione a cura del personale addetto. La persona segnalante può verificare, rettificare e confermare il contenuto della trascrizione mediante la propria sottoscrizione. In caso di segnalazione effettuata oralmente nel corso di un incontro con il personale addetto, la segnalazione medesima, previo consenso della persona segnalante, è documentata a cura del personale addetto mediante registrazione su un dispositivo idoneo alla conservazione e all’ascolto o mediante verbale. In caso di verbale, la persona segnalante può verificare, rettificare e confermare il verbale dell’incontro mediante la propria sottoscrizione.

Grande importanza ha l’obbligo di riservatezza. Al riguardo, nell’ambito del procedimento disciplinare, la identità della persona segnalante non può essere rivelata, ove la contestazione dell’addebito sia fondata su accertamenti distinti e ulteriori rispetto alla segnalazione, anche se conseguenti alla stessa. Invece, qualora la contestazione sia fondata, in tutto o in parte, sulla segnalazione e la conoscenza della identità della persona segnalante sia indispensabile per la difesa dell’incolpato, la segnalazione sarà utilizzabile ai fini del procedimento disciplinare solo previo consenso espresso della persona segnalante alla rivelazione della propria identità.

Grande importanza hanno anche le misure di protezione in favore della persona segnalante, prime tra tutte quelle contro le ritorsioni. Per incidens, i motivi che hanno indotto la persona a segnalare o denunciare o divulgare pubblicamente sono irrilevanti ai fini della sua protezione.

Infine, le rinunce e le transazioni, integrali o parziali, aventi a oggetto i diritti e le tutele previsti dal decreto legislativo n. 24 del 2023 sono valide solo se effettuate nelle forme e nei modi prescritti dal quarto comma dell’art. 2113 cod. civ..