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Magistratura onoraria: perduranti criticità della disciplina vigente e prospettive di riforma
Maria Laura Picunio, Ricercatrice a tempo determinato in Diritto del lavoro, Università degli Studi di Milano
Nell'elaborato ci si propone di analizzare le criticità dell'attuale sistema di regolamentazione della magistratura onoraria, che oggi risulta caratterizzato dall'attribuzione di un incarico a titolo, appunto, onorario, sebbene il rapporto, per le modalità di svolgimento, risulti poi assimilabile in larga parte a quello dei lavoratori dipendenti. Ci si soffermerà, quindi, sulle prospettive di riforma del sistema e sulla compatibilità delle stesse con la disciplina comunitaria.
The aim of the paper is to analyse the critical aspects of the current system of regulation of the honorary judiciary, which today is characterised by the assignment of an office on an honorary basis, even though the relationship, in terms of the way it is carried out, is then largely similar to that of workers. We will therefore dwell on the prospects for reforming the system and on their compatibility with EU regulations.
Sommario:
1. Introduzione - 2. La magistratura onoraria nel nostro ordinamento: un breve excursus storico - 3. La qualificazione dell’incarico come munus onorario - 4. L’intervento delle istituzioni comunitarie e le ricadute nel diritto interno - 5. Le prospettive di riforma: la proposta redatta dalla “Commissione per elaborare proposte di interventi in materia di magistratura onoraria” - 6. La procedura di “conferma” dei magistrati onorari in servizio - NOTE
1. Introduzione
Il rapporto di (non) lavoro [1] dei magistrati onorari, pur oggetto di plurimi provvedimenti legislativi negli ultimi anni, presenta tutt’ora svariate criticità, rese ancor più evidenti a seguito dell’intervento da parte delle istituzioni comunitarie. Nonostante l’attuale disciplina sia sostanzialmente racchiusa in un testo relativamente giovane, il decreto legislativo n. 116/2017, questo si è rivelato sin da subito foriero di problematiche relative al trattamento dei magistrati c.d. onorari, che risulta sempre meno facile considerare, appunto, come titolari di un incarico “onorario”. Ciò tanto più se si considerano le decisioni assunte dalla Corte di Giustizia che, chiamata ad esprimersi proprio su tale disciplina, ha affermato che anche i magistrati onorari possano rientrare nella nozione comunitaria di lavoratore [2], con tutte le conseguenze che ne discendono e che sin da subito sono state riconosciute da parte della giurisprudenza di merito. Per risolvere tali criticità, subito dopo l’entrata in vigore del d.lgs. n. 116/2017 sono state presentate le prime proposte legislative per un’ulteriore riforma della materia [3], che è stata successivamente delegata alla Commissione per elaborare proposte di interventi in materia di magistratura onoraria; a brevissima distanza di tempo, inoltre, è intervenuto il legislatore, introducendo una disposizione molto [continua ..]
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2. La magistratura onoraria nel nostro ordinamento: un breve excursus storico
Per capire come si è arrivati alla situazione attuale, è utile, innanzitutto, ricostruire brevemente l’evoluzione storica che ha portato a configurare l’attuale assetto della magistratura onoraria, soffermandosi sui tratti distintivi, utili alla qualificazione delle figure. L’introduzione nel nostro ordinamento delle prime figure di giudici onorari risale al 1865 [4], quando venivano istituite le figure del vice pretore onorario e del conciliatore. In entrambi i casi si trattava di figure escluse dalla carriera giudiziaria e abilitate a trattare – e decidere [5] – controversie di minore rilevanza, la c.d. giustizia minore. Tali figure venivano poi superate con l’introduzione di quella del giudice di pace [6], che succedeva al giudice conciliatore, ma che veniva rivitalizzata mediante un incremento della competenza per valore e l’attribuzione allo stesso del potere di decidere secondo equità, e di una nuova figura di magistrato onorario, il «giudice onorario aggregato» [7]. Si seguitava, quindi, a dare luogo al modello del doppio binario, basato, più che sulla complessità delle controversie, sul valore delle stesse, che tutt’ora viene adottato e che ha portato al riconoscimento, all’interno della Costituzione, della magistratura onoraria a fianco di quella togata [8]. Successivamente, con la complessiva modifica dell’assetto degli uffici [continua ..]
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3. La qualificazione dell’incarico come munus onorario
Nell’assetto descritto, il magistrato onorario assume ancor oggi un’importanza decisiva nell’organizzazione giudiziaria; prova di questo è rappresentata dalla disposizioni contenuta nel d.lgs. n. 116/2017, in cui si prevede che, in sede di prima applicazione del decreto, la dotazione organica dei giudici onorari di pace e dei vice procuratori onorari non possa essere superiore a quella dei magistrati professionali che svolgono funzioni giudicanti o requirenti di merito [16], riconoscendo così la rilevanza, anche quantitativa, di tali figure. Si tratta, in realtà, di una situazione diffusa anche negli altri Paesi europei, nei quali il carico della giustizia viene in parte affidato alla professionalità di soggetti non togati ma in possesso di comprovate conoscenze in materia [17]. La questione, tuttavia, sorge dal momento che non solo il regime dei rapporti di cui sono parte i magistrati onorari è completamente differente da quello del rapporto di lavoro dei colleghi togati, ma poiché nel nostro ordinamento si perpetua la qualificazione dei primi quali titolari di un munus onorario. Acquistano, infatti, rilievo a tal fine le disposizioni contenute nell’art. 1 del d.lgs. n. 116/2017, nel quale si chiarisce che l’incarico «non determina in nessun caso un rapporto di pubblico impiego», disponendosi al contempo che esso abbia natura temporanea e non esclusiva; la disposizione di [continua ..]
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4. L’intervento delle istituzioni comunitarie e le ricadute nel diritto interno
La legittimità della disciplina contenuta nel d.lgs. n. 116/2017 è stata, del resto, contestata anche dalle istituzioni comunitarie. Si fa riferimento alle due decisioni rese dalla Corte di Giustizia, che, chiamata ad esprimersi, con due decisioni rese a breve distanza di tempo, in ordine alla compatibilità con il diritto dell’Unione delle disposizioni del nostro ordinamento, ha fornito una linea di indirizzo valida per individuare i limiti che incontra la disciplina contenuta nel d.lgs. n. 116/2017 (benché le due controversie non fossero soggette, ratione temporis, alle disposizioni di tale decreto). Dall’altro lato, sempre a livello comunitario, il nostro Paese è stato coinvolto in una procedura di infrazione, avviata nel luglio 2021 dalla Commissione Europea, ancora aperta e che ha, anzi, portato all’invio di una lettera di messa in mora complementare [37], con la quale l’Italia è stata invitata a riconoscere ai magistrati onorari, in quanto sia accertata la sussistenza delle condizioni affinché possano essere considerati lavoratori pubblici a tempo determinato secondo il diritto europeo, le principali tutele tipiche del rapporto di lavoro [38]. In particolare, la Corte di Giustizia ha dovuto giudicare della compatibilità della disciplina ad oggi applicabile ai magistrati onorari con la direttiva 2003/88, su sicurezza e salute in materia di organizzazione dell’orario di [continua ..]
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5. Le prospettive di riforma: la proposta redatta dalla “Commissione per elaborare proposte di interventi in materia di magistratura onoraria”
Per risolvere le criticità della attuale disciplina, nella primavera 2021 [50] è stata nominata una Commissione, alla quale è stato attribuito il compito di elaborare una riforma della magistratura onoraria, la “Commissione per elaborare proposte di interventi in materia di magistratura onoraria”. Il lavoro della Commissione, conclusosi nel luglio 2021 ha portato alla redazione di una proposta di legge, consegnata pochi giorni dopo la ricezione della lettera di messa in mora da parte della Commissione europea, inviata nell’ambito della procedura di infrazione di cui si è detto sopra. Attesa, quindi, la quasi completa sovrapposizione dei piani temporali, la Commissione, nella proposta, non dialoga apertamente con la lettera della Commissione, ma asserisce di aver fornito una risposta adeguata a rispondere alle censure mosse dalle istituzioni comunitarie [51]. L’articolato normativo presentato dalla Commissione si muove nel solco del d.lgs. n. 116/2017, che si intende novellare con la modifica della maggior parte delle disposizioni ivi contenute. Rimarrebbero, tuttavia, alcuni aspetti dell’impostazione originaria, tra i quali quelli legati all’organizzazione dei ruoli: verrebbe, infatti, confermata l’esistenza di un’unica figura, quella dei giudici onorari di pace, che operano sia nell’Ufficio del giudice di pace che all’interno dei Tribunali; verrebbe confermata, [continua ..]
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6. La procedura di “conferma” dei magistrati onorari in servizio
In questo panorama si inserisce la disposizione di cui all’art. 29 d.lgs. n. 116/2017, introdotta dalla legge n. 234/2021 [70]. Detta normativa dovrebbe perseguire lo scopo di fronteggiare la situazione venutasi a creare, garantendo al contempo il fabbisogno di personale che assicura il buon funzionamento della macchina della giustizia [71], attraverso una procedura di “conferma” dei magistrati onorari già in servizio. Sembra plausibile ipotizzare, infatti, che il legislatore abbia introdotto tale disposizione per cercare di porre un freno alla giurisprudenza di merito che, come visto, ha iniziato in alcuni casi a riconoscere larga parte dei diritti tipici del rapporto di lavoro subordinato a favore dei magistrati onorari. Si tratta di una sorta di stabilizzazione [72], che, tuttavia, a ben vedere, pone delle condizioni particolari. Viene previsto, infatti, che i magistrati onorari in servizio possano venir confermati, a domanda, proseguendo la loro attività sino al compimento del settantesimo anno di età. La conferma viene subordinata all’esito positivo di una procedura valutativa, nonché – e questo rappresenta la novità più significativa, nonché la fonte dei dubbi di legittimità della disposizione – alla rinuncia ad ogni ulteriore pretesa “di qualsivoglia natura” conseguente al rapporto onorario pregresso. Per l’esattezza, tale rinuncia [continua ..]
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NOTE