Nell'elaborato ci si propone di analizzare le criticità dell'attuale sistema di regolamentazione della magistratura onoraria, che oggi risulta caratterizzato dall'attribuzione di un incarico a titolo, appunto, onorario, sebbene il rapporto, per le modalità di svolgimento, risulti poi assimilabile in larga parte a quello dei lavoratori dipendenti. Ci si soffermerà, quindi, sulle prospettive di riforma del sistema e sulla compatibilità delle stesse con la disciplina comunitaria.

SOMMARIO:

1. Introduzione - 2. La magistratura onoraria nel nostro ordinamento: un breve excursus storico - 3. La qualificazione dell’incarico come munus onorario - 4. L’intervento delle istituzioni comunitarie e le ricadute nel diritto interno - 5. Le prospettive di riforma: la proposta redatta dalla “Commissione per elaborare proposte di interventi in materia di magistratura onoraria” - 6. La procedura di “conferma” dei magistrati onorari in servizio - NOTE

1. Introduzione

Il rapporto di (non) lavoro [1] dei magistrati onorari, pur oggetto di plurimi provvedimenti legislativi negli ultimi anni, presenta tutt’ora svariate criticità, rese ancor più evidenti a seguito dell’intervento da parte delle istituzioni comunitarie. Nonostante l’attuale disciplina sia sostanzialmente racchiusa in un testo relativamente giovane, il decreto legislativo n. 116/2017, questo si è rivelato sin da subito foriero di problematiche relative al trattamento dei magistrati c.d. onorari, che risulta sempre meno facile considerare, appunto, come titolari di un incarico “onorario”. Ciò tanto più se si considerano le decisioni assunte dalla Corte di Giustizia che, chiamata ad esprimersi proprio su tale disciplina, ha affermato che anche i magistrati onorari possano rientrare nella nozione comunitaria di lavoratore [2], con tutte le conseguenze che ne discendono e che sin da subito sono state riconosciute da parte della giurisprudenza di merito. Per risolvere tali criticità, subito dopo l’entrata in vigore del d.lgs. n. 116/2017 sono state presentate le prime proposte legislative per un’ulteriore riforma della materia [3], che è stata successivamente delegata alla Commissione per elaborare proposte di interventi in materia di magistratura onoraria; a brevissima distanza di tempo, inoltre, è intervenuto il legislatore, introducendo una disposizione molto discussa, l’art. 29 del d.lgs. n. 116/2017, che mira alla “stabilizzazione” dei magistrati onorari già in servizio.

2. La magistratura onoraria nel nostro ordinamento: un breve excursus storico

Per capire come si è arrivati alla situazione attuale, è utile, innanzitutto, ricostruire brevemente l’evoluzione storica che ha portato a configurare l’at­tuale assetto della magistratura onoraria, soffermandosi sui tratti distintivi, utili alla qualificazione delle figure. L’introduzione nel nostro ordinamento delle prime figure di giudici onorari risale al 1865 [4], quando venivano istituite le figure del vice pretore onorario e del conciliatore. In entrambi i casi si trattava di figure escluse dalla carriera giudiziaria e abilitate a trattare – e decidere [5] – controversie di minore rilevanza, la c.d. giustizia minore. Tali figure venivano poi superate con l’introduzione di quella del giudice di pace [6], che succedeva al giudice conciliatore, ma che veniva rivitalizzata mediante un incremento della competenza per valore e l’attribuzione allo stesso del potere di decidere secondo equità, e di una nuova figura di magistrato onorario, il «giudice onorario aggregato» [7]. Si seguitava, quindi, a dare luogo al modello del doppio binario, basato, più che sulla complessità delle controversie, sul valore delle stesse, che tutt’ora viene adottato e che ha portato al riconoscimento, all’interno della Costituzione, della magistratura onoraria a fianco di quella togata [8]. Successivamente, con la complessiva modifica dell’assetto degli uffici giudiziari, attuata con il d.lgs. n. 51/1998, contestualmente all’abolizione delle preture e all’introduzione della regola della monocraticità del giudice di Tribunale di primo grado, venivano istituite, in sostituzione del vice pretore onorario, le figure del giudice onorario di tribunale (g.o.t.) e, negli uffici requirenti, del vice procuratore onorario (v.p.o.) [9]. Si trattava, nuovamente, di incarichi assegnati per nomina, subordinata al possesso di determinati requisiti. La competenza di tali figure, inizialmente era espressamente limitata in base al valore delle cause e alle materie nonché per l’operatività della regola per cui i giudici onorari di tribunale non potevano tenere udienza se non nei casi di impedimento o di mancanza di magistrati togati. Tale regola subiva, poi, progressivi allentamenti nel corso del tempo, per soddisfare la necessità di fare fronte ad un arretrato consistente e di definire i giudizi civili in [continua ..]

3. La qualificazione dell’incarico come munus onorario

Nell’assetto descritto, il magistrato onorario assume ancor oggi un’impor­tanza decisiva nell’organizzazione giudiziaria; prova di questo è rappresentata dalla disposizioni contenuta nel d.lgs. n. 116/2017, in cui si prevede che, in sede di prima applicazione del decreto, la dotazione organica dei giudici onorari di pace e dei vice procuratori onorari non possa essere superiore a quella dei magistrati professionali che svolgono funzioni giudicanti o requirenti di merito [16], riconoscendo così la rilevanza, anche quantitativa, di tali figure. Si tratta, in realtà, di una situazione diffusa anche negli altri Paesi europei, nei quali il carico della giustizia viene in parte affidato alla professionalità di soggetti non togati ma in possesso di comprovate conoscenze in materia [17]. La questione, tuttavia, sorge dal momento che non solo il regime dei rapporti di cui sono parte i magistrati onorari è completamente differente da quello del rapporto di lavoro dei colleghi togati, ma poiché nel nostro ordinamento si perpetua la qualificazione dei primi quali titolari di un munus onorario. Acquistano, infatti, rilievo a tal fine le disposizioni contenute nell’art. 1 del d.lgs. n. 116/2017, nel quale si chiarisce che l’incarico «non determina in nessun caso un rapporto di pubblico impiego», disponendosi al contempo che esso abbia natura temporanea e non esclusiva; la disposizione di cui all’art. 23 d.lgs. n. 116/2017, che determina in un’“indennità” il compenso spettante ai magistrati onorari [18], determinandone le modalità di quantificazione; le disposizioni di cui all’art. 24 e 25 d.lgs. n. 116/2017, nelle quali si prevede la semplice sospensione dell’attività del magistrato onorario nelle ipotesi di gravidanza, malattia o infortunio, e di cui all’art. 21 d.lgs. n. 116/2017, che disciplina le ipotesi di decadenza, dispensa e revoca anche basate su valutazioni relative all’inadem­pimento degli obblighi discendenti dall’incarico, ma – in modo forse un po’ ambiguo – non fa mai riferimento all’esercizio del potere disciplinare [19]. Proprio facendo leva sugli elementi enunciati, la giurisprudenza di legittimità [20], amministrativa [21] e financo la Corte costituzionale [22] continuano ad escludere che il rapporto in questione possa [continua ..]

4. L’intervento delle istituzioni comunitarie e le ricadute nel diritto interno

La legittimità della disciplina contenuta nel d.lgs. n. 116/2017 è stata, del resto, contestata anche dalle istituzioni comunitarie. Si fa riferimento alle due decisioni rese dalla Corte di Giustizia, che, chiamata ad esprimersi, con due decisioni rese a breve distanza di tempo, in ordine alla compatibilità con il diritto dell’Unione delle disposizioni del nostro ordinamento, ha fornito una linea di indirizzo valida per individuare i limiti che incontra la disciplina contenuta nel d.lgs. n. 116/2017 (benché le due controversie non fossero soggette, ratione temporis, alle disposizioni di tale decreto). Dall’altro lato, sempre a livello comunitario, il nostro Paese è stato coinvolto in una procedura di infrazione, avviata nel luglio 2021 dalla Commissione Europea, ancora aperta e che ha, anzi, portato all’invio di una lettera di messa in mora complementare [37], con la quale l’Italia è stata invitata a riconoscere ai magistrati onorari, in quanto sia accertata la sussistenza delle condizioni affinché possano essere considerati lavoratori pubblici a tempo determinato secondo il diritto europeo, le principali tutele tipiche del rapporto di lavoro [38]. In particolare, la Corte di Giustizia ha dovuto giudicare della compatibilità della disciplina ad oggi applicabile ai magistrati onorari con la direttiva 2003/88, su sicurezza e salute in materia di organizzazione dell’orario di lavoro, con la direttiva 1999/70, sulla tutela dei lavoratori a tempo determinato, anche con riferimento al principio di parità di trattamento con i magistrati onorari per quanto concerne il diritto di godere di ferie annuali retribuite supplementari, con la direttiva 97/81/CE, sull’accordo quadro sul lavoro a tempo parziale, e con la direttiva 2000/78/CE, sulla parità di trattamento. Per fornire una risposta a tali quesiti, la Corte di Giustizia, nella pronuncia Ux [39], ha considerato la nozione di “lavoratore” del diritto eurounitario, notoriamente ampia [40], che prescinde dalla qualificazione operata nelle legislazioni interne dei singoli stati membri. In particolare, assume rilievo ai fini della qualificazione come “lavoratore” il fatto che questi svolga attività reali ed effettive, restando escluse solo le attività di rilievo tanto ridotto da poter essere definite marginali e accessorie, nonché la [continua ..]

5. Le prospettive di riforma: la proposta redatta dalla “Commissione per elaborare proposte di interventi in materia di magistratura onoraria”

Per risolvere le criticità della attuale disciplina, nella primavera 2021 [50] è stata nominata una Commissione, alla quale è stato attribuito il compito di elaborare una riforma della magistratura onoraria, la “Commissione per elaborare proposte di interventi in materia di magistratura onoraria”. Il lavoro della Commissione, conclusosi nel luglio 2021 ha portato alla redazione di una proposta di legge, consegnata pochi giorni dopo la ricezione della lettera di messa in mora da parte della Commissione europea, inviata nel­l’ambito della procedura di infrazione di cui si è detto sopra. Attesa, quindi, la quasi completa sovrapposizione dei piani temporali, la Commissione, nella proposta, non dialoga apertamente con la lettera della Commissione, ma asserisce di aver fornito una risposta adeguata a rispondere alle censure mosse dalle istituzioni comunitarie [51]. L’articolato normativo presentato dalla Commissione si muove nel solco del d.lgs. n. 116/2017, che si intende novellare con la modifica della maggior parte delle disposizioni ivi contenute. Rimarrebbero, tuttavia, alcuni aspetti dell’im­postazione originaria, tra i quali quelli legati all’organizzazione dei ruoli: verrebbe, infatti, confermata l’esistenza di un’unica figura, quella dei giudici onorari di pace, che operano sia nell’Ufficio del giudice di pace che all’interno dei Tribunali; verrebbe confermata, altresì, la centralità dell’Ufficio per il processo. Per quanto riguarda le caratteristiche del rapporto dei magistrati onorari, verrebbe poi confermato il carattere temporaneo e non esclusivo dell’incarico, che sarrebbe, quindi, assegnato a chi svolge anche altro tipo di attività professionale; rimarrebbe altresì ferma la non sovrapponibilità del rapporto dei magistrati non professionali, in ragione delle sue caratteristiche, a quello dei magistrati di carriera. Infine, verrebbe conservata – e anzi accentuata – la distinzione tra la disciplina del rapporto dei magistrati onorari già in servizio e di quelli di nuova nomina; su questo ultimo punto, tuttavia, va evidenziato che le disposizioni contenute nella proposta di riforma applicabili ai magistrati onorari già in servizio dovranno innestarsi sulla regolamentazione derivante dall’art. 29 d.lgs. n. 116/2017 – sulla quale ci si soffermerà subito [continua ..]

6. La procedura di “conferma” dei magistrati onorari in servizio

In questo panorama si inserisce la disposizione di cui all’art. 29 d.lgs. n. 116/2017, introdotta dalla legge n. 234/2021 [70]. Detta normativa dovrebbe perseguire lo scopo di fronteggiare la situazione venutasi a creare, garantendo al contempo il fabbisogno di personale che assicura il buon funzionamento della macchina della giustizia [71], attraverso una procedura di “conferma” dei magistrati onorari già in servizio. Sembra plausibile ipotizzare, infatti, che il legislatore abbia introdotto tale disposizione per cercare di porre un freno alla giurisprudenza di merito che, come visto, ha iniziato in alcuni casi a riconoscere larga parte dei diritti tipici del rapporto di lavoro subordinato a favore dei magistrati onorari. Si tratta di una sorta di stabilizzazione [72], che, tuttavia, a ben vedere, pone delle condizioni particolari. Viene previsto, infatti, che i magistrati onorari in servizio possano venir confermati, a domanda, proseguendo la loro attività sino al compimento del settantesimo anno di età. La conferma viene subordinata all’esito positivo di una procedura valutativa, nonché – e questo rappresenta la novità più significativa, nonché la fonte dei dubbi di legittimità della disposizione – alla rinuncia ad ogni ulteriore pretesa “di qualsivoglia natura” conseguente al rapporto onorario pregresso. Per l’esattezza, tale rinuncia costituisce una conseguenza, automatica e irrinunciabile, che deriva dalla partecipazione alla procedura valutativa; sia coloro che vengono confermati, che coloro che, invece, non superano la procedura valutativa rinunciano, pertanto, ad azionare i diversi diritti che potrebbero trarre origine dall’intercorso rapporto. Come contropartita della rinuncia è previsto che chi accede alla “conferma” percepisca un’indennità di ammontare pari a € 2.500, lordi, per ciascun anno di servizio nel quale il magistrato sia stato impegnato per almeno ottanta giornate, e di € 1.500 per ciascun anno di servizio nel quale l’impegno sia risultato inferiore. Nel rapporto che si instaura all’esito della stabilizzazione il magistrato onorario avrà diritto a percepire un compenso parametrato rispetto alla retribuzione spettante al personale amministrativo giudiziario di area III, posizione economica F1, F2 e F3, differenziato a seconda degli anni di [continua ..]

NOTE