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Fondi di solidarietà bilaterali, categorie legali e contrattuali: il recente contenzioso e la riforma degli ammortizzatori sociali

Marco Ferraresi, Professore ordinario di diritto del lavoro, Università di Pavia

Il recente contenzioso sulle prestazioni offerte dal Fondo bilaterale artigiano ha riacceso il dibattito sull’ambito soggettivo ed oggettivo di efficacia dei fondi bilaterali, che deve essere riesaminato alla luce dell’ultima riforma degli ammortizzatori sociali.

Parole chiave: fondi di solidarietà bilaterali – ambito di efficacia – riforma degli ammortizzatori sociali.

Bilateral solidarity funds, legal categories and bargaining units: recent litigation and the reform of social safety nets

The recent dispute over the benefits offered by the bilateral artisan fund has reignited the debate on the subjective and objective scope of bilateral funds, which needs to be re-examined in the light of the latest reform of social security nets.

Keywords: bilateral solidarity funds – scope – reform of social security nets.

Sommario:

1. La prima pronuncia sulla rilevanza delle categorie contrattuali nei fondi di solidarietà bilaterali, ai sensi del d.lgs. n. 148/2015 - 2. Fondo ed Ente bilaterale artigiano, tra struttura contrattuale e vocazione espansiva - 3. L’ambito soggettivo di efficacia dei fondi di solidarietà bilaterali - 4. L’ambito oggettivo di efficacia dei fondi bilaterali - 5. La riforma degli ammortizzatori sociali del 2022 - NOTE


1. La prima pronuncia sulla rilevanza delle categorie contrattuali nei fondi di solidarietà bilaterali, ai sensi del d.lgs. n. 148/2015

Il legislatore emergenziale, affidando al Fondo di Solidarietà Bilaterale per l’Artigianato (Fsba) [1] l’erogazione dell’assegno ordinario per la sospensione dell’attività lavorativa causata dalla pandemia, in favore dei dipendenti delle imprese del settore, non ha solo prescelto una modalità deformalizzata di gestione dell’ammortizzatore sociale [2]; nella prospettiva del Fondo, forse inconsapevolmente [3], ha pure sortito una più chiara emersione del fenomeno di elusione contributiva che lo concerne [4]. Ne è scaturito un contenzioso sull’ambito soggettivo e oggettivo dell’obbli­go contributivo, che ha costituito l’occasione di una prima pronuncia giudiziale sulla rilevanza delle categorie contrattuali nei fondi di solidarietà bilaterali, alla luce della disciplina legale (prima della legge n. 92/2012, oggi del d.lgs. n. 148/2015) [5], con precipuo riferimento ai fondi c.d. alternativi. La vicenda traeva origine dalle domande, proposte al Fsba da parte di alcune imprese artigiane, di erogazione dell’assegno ordinario per la causale e­mergenziale, ma condizionate dal Fondo a tre rigorosi requisiti (contestati dalle interessate): l’adesione al Fondo e all’Ente Bilaterale Nazionale dell’Ar­tigianato (Ebna); l’anzianità contributiva triennale [6]; la regolarizzazione dei contributi non versati nel triennio precedente [7]. Una prima fase contenziosa si svolgeva dinanzi ai giudici amministrativi: sebbene queste decisioni siano di relativo interesse, pronunciando il Consiglio di Stato il difetto di giurisdizione amministrativa in favore di quella ordinaria (e precisamente del giudice del lavoro), i provvedimenti del tribunale amministrativo regionale erano decisivi per l’immediato accesso degli artigiani all’assegno, anche in carenza delle condizioni opposte dal Fondo [8]. Nel medesimo senso, una circolare dell’ente previdenziale sanciva, in particolare, che l’assegno fosse conseguibile anche dai datori non in regola con il versamento dei contributi, precisando che “l’unico requisito rilevante ai fini dell’accesso all’assegno ordinario con causale «emergenza COVID-19» è l’ambito di applicazione soggettivo del datore di lavoro, con codice di autorizzazione “7B”» [9], ovvero la natura [continua ..]

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2. Fondo ed Ente bilaterale artigiano, tra struttura contrattuale e vocazione espansiva

Costituito dall’Ebna [19], la genesi pattizia del Fondo si radica in definitiva nell’accordo istitutivo del primo ad opera delle organizzazioni datoriali e dei lavoratori maggiormente rappresentative nel settore [20]. Ma la natura contrattuale non è disgiunta dalla convinzione delle parti sociali che le prestazioni offerte dalla bilateralità – via via che questa si consolida, anche dando luogo a una significativa esperienza partecipativa di relazioni industriali [21] – siano strumentali all’ampliamento della rappresentanza [22]. Se gli associati dell’ente bilaterale restano i soggetti collettivi [23], che ne determinano le vicende, gli iscritti sono i singoli datori e lavoratori, obbligati alla contribuzione e beneficiari delle prestazioni. E l’obiettivo di estensione di tale platea, evidentemente, è a sua volta funzionale al rafforzamento del sistema bilaterale di welfare. Penserà presto il legislatore [24], comunque, a rafforzare la vocazione universalistica della bilateralità, sia con la concessione di ammortizzatori in deroga finanziati con risorse pubbliche condizionate al contributo del fondo bilaterale [25], sia con la clausola sociale specifica del settore artigiano, al fine della fiscalizzazione degli oneri sociali [26]. Ma, è noto, altra è l’aspirazione espansiva della contrattazione c.d. di diritto comune (e dunque dei suoi prodotti) ad opera dei sindacati più rappresentativi; altra l’efficacia giuridica, che deve pur sempre misurarsi con i vincoli costituzionali, specialmente ex art. 39 Cost. La prima è manifesta in passaggi delle premesse e degli articolati degli accordi interconfederali istitutivi e regolativi degli enti bilaterali [27]. La seconda, ancor più in epoca di pluralismo contrattuale [28], non può che dispiegarsi, sul piano obbligatorio, tra i soggetti collettivi implicati nella costituzione e gestione degli enti; su quello normativo, tra i lavoratori e (soprattutto) i datori iscritti alle medesime organizzazioni, nonché i datori volontariamente iscritti al sistema bilaterale. Con la clausola sociale del 1993, il legislatore ha tentato di ovviare alla difficoltà giuridica di obbligare alla bilateralità i datori applicanti per mero rinvio i contratti di categoria – in considerazione del diritto di libertà sindacale [continua ..]

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3. L’ambito soggettivo di efficacia dei fondi di solidarietà bilaterali

La fase costitutiva dei fondi di solidarietà bilaterali, ai sensi prima della legge n. 92/2012, poi del d.lgs. n. 148/2015, è rimessa alle organizzazioni sindacali, dei lavoratori e imprenditoriali, qualificate dalla maggiore rappresentatività comparativa, misurata a livello nazionale. Gli accordi costitutivi dei fondi bilaterali ordinari possono essere “anche intersettoriali”. L’operatività degli stessi, con gli effetti previsti dalle norme legali, è condizionata alla successiva istituzione presso l’Inps attraverso un decreto ministeriale. La fonte secondaria deve tra le altre cose sancire, come detto, seppure “sulla base degli accordi”, l’ambito di applicazione del fondo ordinario, indicando a tal fine il settore di attività (dunque l’ambito merceologico) [48], la natura giuridica dei datori di lavoro (ad es., se si tratti di imprenditori o meno [49]) e la classe di ampiezza dei medesimi (che potrebbe riferirsi alle piccole, medie o grandi imprese). Nel caso dei fondi bilaterali alternativi, è l’art. 27, invece, a individuare rispettivamente i settori (generici) dell’artigianato e della somministrazione di manodopera [50]. La costituzione ad opera dei sindacati comparativamente più rappresentativi induce poi a ritenere che non possa che sussistere un unico fondo per categoria, sebbene, come noto, ciò non tolga il problema di risolvere i casi di sovrapposizione dei perimetri: ma è forse per questo che, come detto, è prescritto che il decreto istitutivo ponga l’ambito di applicazione “sulla base” degli accordi collettivi. Il dato letterale, cioè, potrebbe essere interpretato nel senso di concedere alla fonte secondaria una discrezionalità per gli adattamenti necessari alla funzionalità del sistema [51]. Per vero, nessuna disposizione della legge n. 92/2012, né del d.lgs. n. 148/2015, si esprime, almeno in modo esplicito, in ordine all’efficacia soggettiva dei contratti o accordi costitutivi dei fondi, una volta recepiti con decreto ministeriale (per i fondi ordinari), o semplicemente adeguati alle disposizioni di legge (per i fondi alternativi). Quanto ai primi, è da ritenere che il recepimento in decreto della disciplina pattizia, coerente con il disposto legale, conferisca alla stessa efficacia erga omnes [52]. Ciò appare, [continua ..]

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4. L’ambito oggettivo di efficacia dei fondi bilaterali

Queste considerazioni si ricollegano al profilo dell’ambito oggettivo di applicazione degli accordi costitutivi dei fondi. Ci si domanda, infatti, se l’ob­bligo di contribuzione al fondo bilaterale possa dipendere dall’affiliazione sindacale del datore di lavoro o comunque dal contratto collettivo applicato, a prescindere dalla natura merceologica dell’attività svolta. In altri termini, occorre decidere se a determinare l’appartenenza al fondo sia l’inquadramento contrattuale, soggettivo; oppure quello previdenziale, di carattere oggettivo. La prassi amministrativa presceglie la seconda soluzione, individuando dunque il fondo in ragione dell’attività svolta, qualificata secondo i codici statistici contributivi [61]. Così, ai datori che svolgano attività, non artigiana o di somministrazione, rientrante nei settori coperti da un fondo ordinario sarà richiesta la contribuzione a tale fondo e, in assenza, al Fis (anche qualora applichino ad es. un contratto collettivo del settore artigiano). Coerentemente, l’im­prenditore che svolga attività sostanzialmente artigiana, anche ove applichi un contratto di altro settore [62], non potrà esimersi dal contribuire al fondo di solidarietà del settore artigiano [63] (salvo, naturalmente, che rientri nell’am­bito di applicazione del titolo I, d.lgs. n. 148/2015). Per converso, non è legalmente soggetta al contributo l’impresa non artigiana che applichi un contratto collettivo di settore artigiano e aderisca al sistema bilaterale: in tal caso, il vincolo di finanziamento è piuttosto regolato dalla disciplina pattizia [64]. Anche con riguardo all’ambito oggettivo di efficacia, la soluzione appare meno problematica per i settori coperti da fondi ordinari: qui, infatti, non è un caso che il legislatore affidi al decreto ministeriale, pur se “sulla base” degli accordi collettivi, l’individuazione del settore di applicazione del fondo. Il che induce a propendere per la tesi dell’appartenenza oggettiva, in ragione del settore merceologico. Simile interpretazione è fatta propria dai decreti medesimi, che pongono l’ambito di efficacia, non in relazione all’applicazione del contratto collettivo nazionale, bensì enunciando il settore merceologico [65]. Quanto ai settori con fondi [continua ..]

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5. La riforma degli ammortizzatori sociali del 2022

La pandemia ha messo ulteriormente in luce le carenze della disciplina italiana sugli ammortizzatori sociali, quanto ad ambito oggettivo, soggettivo, durata e importo dei trattamenti [70]. Le norme emanate nel periodo dell’emer­genza, non a caso, hanno ampiamente derogato ai limiti vigenti, specialmente per quanto riguarda l’ammissione alle prestazioni della Cig, estesa a tutti i datori di lavoro anche con un solo dipendente. Similmente, nel medesimo periodo, sono stati disposti ampliamenti dei trattamenti a carico dei fondi bilaterali di solidarietà [71]. La legge 30 dicembre 2021, n. 234, assoggetta ora alla disciplina dei fondi di solidarietà bilaterali tutti i datori di lavoro che non beneficino della Cigo, con una modifica dunque rispetto al passato, in cui la disciplina dei fondi si applicava ai datori non rientranti né nella Cassa ordinaria, né in quella straordinaria. Inoltre, con la riforma i fondi bilaterali coprono tutti i datori che abbiano anche un solo dipendente [72]. Va segnalato che il legislatore ha significativamente esteso anche l’ambito di applicazione della Cigs, con riferimento a tutti i datori di lavoro che occupino più di quindici dipendenti e che non siano coperti dai fondi di solidarietà bilaterali (art. 20, comma 3-bis, d.lgs. n. 148/2015). Oltre al campo soggettivo di applicazione, il legislatore ha anche disposto il potenziamento delle prestazioni garantite dai fondi, graduandole in ragione delle dimensioni occupazionali del datore di lavoro [73]. I fondi già costituiti sono chiamati a modificare i propri regolamenti, adeguandosi ai nuovi standard previsti dall’ultima riforma legislativa, entro il 31 dicembre 2022 [74] (il termine è il 30 giugno 2023 per i fondi costituiti nel 2020 e 2021) [75]. Nel Fis, ora confluiscono i datori di lavoro non rientranti nell’ambito di applicazione della Cigo e non destinatari di fondi bilaterali, o allorché questi non vengano adeguati alle nuove disposizioni entro i predetti termini. Transitoriamente, vi rientrano pure i datori che operano nei settori coperti dai fondi, ma abbiano un organico sino a 5 dipendenti [76], nelle more dell’adeguamento dei fondi alla riforma del 2021 [77]. Le disposizioni recentemente emanate, poi, modificano le causali, l’importo e la durata delle prestazioni garantite dal Fis – anche eliminando alcuni [continua ..]

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NOTE

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