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Gli attori del mercato del lavoro in rapporto diretto con imprese e lavoratori

Lucia Valente, Professore ordinario di Diritto del lavoro, Sapienza Università di Roma

L’articolo analizza la situazione dei servizi per l’impiego nel contesto del Piano Nazionale di Ripresa e Resilienza. Dopo l’esperienza della pandemia, il PNRR intende trasformare il sistema italiano delle politiche attive rafforzando i Centri per l’Impiego e garantendo una migliore integrazione tra questi e la rete degli operatori privati. L’obiettivo è allargare la platea dei beneficiari e fornire servizi aggiuntivi anche alle imprese e ai lavoratori autonomi. La riforma si colloca in linea di continuità con il d.lgs. n. 150/2015, per quanto riguarda l’erogazione dei livelli essenziali delle prestazioni e la competenza concorrente Stato-Regioni. Tuttavia, rispetto al Jobs Act l’articolo sottolinea la volontà del policy maker di riconoscere un nuovo protagonismo all’attore pubblico, ossia ai Centri per l’Impiego.

Parole chiave: mercato del lavoro – Piano Nazionale di Ripresa e Resilienza – politiche attive – accompagnamento al lavoro – servizi pubblici per l’impiego.

Labour market actors in direct relationship with companies and workers

The article analyzes the situation of public employment services in the framework of the National Recovery and Resilience Plan. After the experience of the pandemic, the PNRR aims at transforming the Italian system of active labour market policies, strengthening the Public Employment Services and ensuring better integration between them and the network of private operators. The goal is to widen the number of beneficiaries and provide additional services also to companies and self-employed workers. The reform is in line with Legislative Decree no. 150/2015, as regards the provision of essential levels of services and the State’s and Regions’ shared competence. However, with respect to the Job Act, the article underlines the policy maker’s intention to recognize a new protagonism to the public employment service.

Keywords: labour market – National Recovery and Resilience Plan – active policies – accompaniment to work – public employment services.

Sommario:

1. Introduzione - 2. I beneficiari e gli obiettivi - 3. I livelli essenziali di GOL - 4. I servizi per le imprese… - 5. … e per i lavoratori autonomi - 6. I cinque percorsi di GOL - 7. Il piano straordinario di potenziamento dei Centri per l’Impiego - 8. La sfida dei servizi di prossimità - 9. Il costante accrescimento dei compiti assegnati ai Centri per l’Impiego - 10. Gli enti privati accreditati - 11. Politiche attive del lavoro e programma GOL: a che punto siamo - 11.1. Il 7 ottobre l’ANPAL ha pubblicato lo “stato dell’arte” dei partecipati al programma GOL e del raggiungimento dei target PNRR [41] - NOTE


1. Introduzione

Il futuro delle economie avanzate, secondo studiosi e analisti, sarà caratterizzato dalla digitalizzazione, dall’innovazione e dal vincolo della sostenibilità. Il lavoro sarà ibrido e fluido sia nei contenuti sia nelle forme e richiederà competenze specialistiche e trasversali. Chi ha un lavoro se non aggiorna le proprie competenze, rischia di perderlo. Chi, invece, non ha un lavoro e lo cerca, se non è opportunamente guidato e assistito nel mercato rischia di rimanere ai margini e di non accedere a un lavoro dignitoso. Gli effetti dei rapidi avanzamenti tecnologici e digitali, già in atto prima della pandemia, sono fin d’ora evidenti nelle trasformazioni dei processi produttivi. Una parte rilevantissima dei cambiamenti in corso è ascrivibile alla transizione ecologica e all’esigenza di nuove competenze in settori strategici come quello dell’automotive [1] che stanno determinando esuberi di personale; altra parte altrettanto rilevante è riferibile alla transizione digitale che impone di “educare” cittadini e lavoratori alle opportunità collegate alle competenze digitali [2]. La transizione verso le nuove tecnologie e i nuovi lavori può e deve essere accompagnata da una serie d’interventi in grado di garantire la sostenibilità sociale, che eviti impatti traumatici sugli attuali occupati e nello stesso tempo preveda nuovi investimenti [3]. In [continua ..]

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2. I beneficiari e gli obiettivi

Il programma GOL disciplinato dal d.m. 5 novembre 2021 [7] ha l’obiettivo d’introdurre una riforma di sistema delle politiche attive e della formazione professionale di una platea molto vasta di beneficiari. Si tratta dei lavoratori in transizione e dei disoccupati percettori di Reddito di Cittadinanza (da qui RdC); dei beneficiari di NASpI, DIS-COLL e CIGS; dei lavoratori fragili o vulnerabili, dei giovani NEET, delle donne in condizioni di svantaggio, dei lavoratori over 55, delle persone con disabilità; dei lavoratori autonomi che cessano l’attività o con redditi molto bassi (working poor) che conservano lo stato di disoccupazione; dei disoccupati di lunga durata. Inoltre GOL ha l’ambizione di erogare, in stretto contatto con le regioni, i livelli essenziali delle prestazioni dei servizi per il lavoro e delle attività formative al fine di superare l’eccessiva eterogeneità delle prestazioni erogate a livello territoriale. GOL è un programma nazionale ad articolazione regionale. Per la sua attuazione è necessario che ogni singola regione elabori un Piano Attuativo Regionale (PAR) nel quale sono indicate le modalità attraverso le quali la regione s’impegna a realizzare gli obiettivi strategici assegnati dal programma GOL (v. tabella 2 allegata al programma) che reca anche il piano di riparto della prima tranche di risorse europee pari a 880 milioni di euro già assegnati alle [continua ..]

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3. I livelli essenziali di GOL

A seguito degli impegni presi dalle regioni, tutti i CpI, dovranno dotarsi di personale competente [13] e adeguato a erogare i LEP “che rappresentano l’iter evolutivo della rete dei servizi per il lavoro”. I LEP concretizzano “veri e propri diritti del lavoratore” e comprendono una serie di misure, messe in campo da vari attori, con lo scopo di orientare, formare, accompagnare e collocare i beneficiari nel mercato del lavoro. Le prestazioni previste nel programma GOL implementano quelle già previste nel d.m. n. 4/2018 che specifica, a sua volta, le attività e i percorsi per l’inserimento e il reinserimento professionale di disoccupati e percettori di un sostegno del reddito a norma dell’art. 18 del d.lgs. n. 150/2015. Il citato d.m. sui livelli essenziali delle prestazioni è integrato dall’allegato A sezione n. 7 del programma GOL e dalla deliberazione del Commissario Straordinario dell’ANPAL n. 5 del 9 maggio 2022 che disciplina l’assessment, ossia la profilazione qualitativa e quantitativa. L’assess­ment consente all’operatore del CpI di comprendere a quale percorso può essere assegnato chi entra nel programma GOL e quali LEP devono essere erogati in base alla distanza della persona dal mercato del lavoro. Essi sono: A) accoglienza e prima informazione; B) DID, profilazione e aggiornamento della Scheda Anagrafica Professionale; C) Orientamento di base; D) Patto di [continua ..]

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4. I servizi per le imprese…

Dal rapporto di monitoraggio 2020 dell’ANPAL sui servizi offerti dai CpI risulta che solo il 7% delle aziende intervistate (pari a circa 301 mila unità su oltre 4,3 milioni) ha utilizzato i servizi pubblici per l’impiego negli ultimi 12 mesi. Si tratta dei servizi di ricerca e selezione del personale, informazioni e consulenza e adempimenti amministrativi. Dal monitoraggio emerge un netto divario Nord-Sud nella erogazione dei servizi alle imprese. Assai modesto è il grado di soddisfazione relativo al servizio di ricerca e selezione del personale, utilizzato per lo più dalle imprese con più di 50 dipendenti, e alla corrispondenza tra profilo richiesto e candidati selezionati. Molto elevata è l’area degli adempimenti amministrativi utilizzata soprattutto al Sud e nelle isole dalle imprese di minori dimensioni. GOL non interviene sulle azioni per il maggiore coinvolgimento delle imprese e del territorio nelle politiche attive; e affida ai singoli PAR il compito di indicare quali azioni le Regioni metteranno in campo per garantire la cooperazione tra Cpi e il mercato del lavoro locale. Questo grave errore si riverbera sulla situazione di skill shortage [14] denunciata mensilmente dalle rilevazioni Excelsior, il sistema informativo per l’oc­cupazione e la formazione realizzato da ANPAL e Unioncamere, che registra i fabbisogni delle imprese [15]. La costante carenza di personale qualificato o specializzato [continua ..]

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5. … e per i lavoratori autonomi

La norma contenuta nell’art. 10 della legge 22 maggio 2017 n. 81 dispone che i Centri per l’Impiego e gli organismi autorizzati alle attività di intermediazione in materia di lavoro (v. infra), in ogni sede aperta al pubblico, devono dotarsi di uno sportello dedicato al lavoro autonomo, anche stipulando convenzioni non onerose con gli ordini e i collegi professionali e le associazioni costituite a norma degli articoli 4, comma 1, e 5 della legge 14 gennaio 2013, n. 4 [18], nonché con le associazioni comparativamente più rappresentative sul piano nazionale dei lavoratori autonomi iscritti e non iscritti ad albi professionali. Lo sportello dedicato ai lavoratori autonomi raccoglie le domande e le offerte di lavoro autonomo, fornisce informazioni ai professionisti e alle imprese che ne facciano richiesta, fornisce informazioni relative alle procedure per l’avvio di attività autonome e per le eventuali trasformazioni e per l’accesso a commesse ed appalti pubblici, alle opportunità di credito e alle agevolazioni pubbliche nazionali e locali [19]. Questa norma ha avuto una scarsa applicazione. La legge di Bilancio per il 2022 (art. 1, comma 251) fa un passo avanti. Al fine di migliorare l’accesso alle informazioni sul mercato e ai servizi personalizzati di orientamento, riqualificazione e ricollocazione dei lavoratori autonomi titolari di partita IVA, dispone che le misure di assistenza intensiva [continua ..]

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6. I cinque percorsi di GOL

Tutti i percettori di un sostegno del reddito entro quattro mesi devono essere inseriti in uno dei 5 percorsi di GOL. Invece, i non percettori di un sostegno del reddito saranno inseriti in GOL sulla base di misure di outreach finanziate da programmi operativi nazionali (PON) o regionali (POR) rientranti nella nuova programmazione del Fondo Sociale Europeo (FSE+). I cinque percorsi sono: -     reinserimento lavorativo: per le persone più vicine al mercato del lavoro, servizi di orientamento e intermediazione per l’accompagnamento al lavoro; -      aggiornamento (upskilling): per lavoratrici e lavoratori più lontani dal mercato, ma comunque con competenze spendibili, interventi formativi prevalentemente di breve durata e dal contenuto professionalizzante; -      riqualificazione (reskilling): per lavoratrici e lavoratori lontani dal mercato e competenze non adeguate ai fabbisogni richiesti, formazione professionalizzante più approfondita, generalmente caratterizzata da un innalzamento dei livelli di qualificazione/Eqf rispetto al livello di istruzione; -      lavoro e inclusione: nei casi di bisogni complessi, cioè in presenza di ostacoli e barriere che vanno oltre la dimensione lavorativa, oltre ai servizi precedenti si prevede l’attivazione della rete dei servizi territoriali (a seconda dei casi, educativi, sociali, socio-sanitari, di [continua ..]

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7. Il piano straordinario di potenziamento dei Centri per l’Impiego

È evidente che i cinque percorsi del programma GOL, e i LEP non possono essere erogati soltanto dalla struttura amministrativa pubblica, vale a dire dagli attuali 550 CpI [20]: poco meno di una struttura ogni centomila abitanti. Il ministro del Lavoro, consapevole delle gravi carenze dei servizi pubblici per l’impiego, avrebbe potuto assegnare, almeno in una prima fase, un maggiore protagonismo agli enti privati accreditati a livello nazionale devolvendo a essi la maggior parte delle competenze nella erogazione dei servizi per garantire in tempi rapidi l’ingresso delle persone nei cinque percorsi. Del resto, il ruolo dei privati accreditati alla erogazione delle politiche attive e all’inserimento dei disoccupati nel mercato del lavoro è, come vedremo a breve, una parte fondamentale del funzionamento dei servizi pubblici per l’impiego. Questa scelta avrebbe comportato una valorizzazione della sussidiarietà orizzontale per l’at­tuazione del programma GOL spingendo sulla cooperazione pubblico-privato le regioni più arretrate. L’efficienza dei servizi pubblici al lavoro in Italia varia a seconda delle regioni. E il PNRR potrebbe addirittura accentuare le differenze regionali: da qui la necessità di coinvolgere tutti i compenti della rete dei servizi per il lavoro affinché ciascuno possa portare il proprio contributo. Al contrario, il programma GOL scommette sul rilancio dei servizi pubblici e [continua ..]

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8. La sfida dei servizi di prossimità

Il programma GOL prevede inoltre lo sviluppo di servizi di prossimità ai cittadini da finanziare con le risorse del piano di potenziamento. Si tratta d’investimenti strutturali per aumentare la prossimità dei servizi ai cittadini e favorire la costruzione di reti tra i diversi servizi territoriali. L’o­biettivo è un presidio o sportello ogni 40.000 abitanti. I Centri per l’Impiego oggi sono 550: uno ogni 110.000 abitanti. Con il PNRR ci siamo dunque impegnati a triplicare, o quasi, la diffusione dei servizi. L’obiettivo potrebbe apparire irrealizzabile. Anche in considerazione del fatto che a realizzarlo dovrebbero essere 20 diverse Regioni, molte delle quali non hanno brillato fin qui per capacità di implementazione. L’ANPAL ha chiesto a ciascuna di esse d’indicare nei piani operativi le azioni per la maggiore capillarità e prossimità dei CpI: per es. la regione Lazio in attesa che vengano attrezzate nuove sedi sui territori, propone l’utilizzo di camper itineranti. Una soluzione praticabile per tutti però c’è: si può pensare di integrare la rete dei Centri per l’Impiego con quella degli uffici postali, aprendo in ciascuno di questi uno sportello-lavoro virtuale capace di indirizzare la persona interessata, in relazione alle sue specifiche esigenze, verso il CpI meglio attrezzato sul territorio, o verso veri e propri Hub Lavoro ove esistenti, oppure [continua ..]

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9. Il costante accrescimento dei compiti assegnati ai Centri per l’Impiego

Il d.lgs. n. 150/2015 ha inteso superare le differenziazioni territoriali puntando sul ruolo dell’ANPAL, assai depotenziato dai recenti provvedimenti normativi [29], sull’accreditamento nazionale (art. 12), e sul ruolo dei CpI definitamente attribuiti alla competenza ammnistrativa delle regioni (art. 18) chiamati a erogare servizi standard. Ai CpI il d.lgs. n. 150/2015 assegna i seguenti compiti: a) orientamento di base, analisi delle competenze in relazione alla situazione del mercato del lavoro locale e profilazione; b) ausilio alla ricerca di una occupazione, anche mediante sessioni di gruppo, entro tre mesi dalla registrazione; c) orientamento specialistico e individualizzato, mediante bilancio delle competenze e analisi degli eventuali fabbisogni in termini di formazione, esperienze di lavoro o altre misure di politica attiva del lavoro, con riferimento all’adeguatezza del profilo alla domanda di lavoro espressa a livello territoriale, nazionale ed europea; d) orientamento individualizzato all’autoimpiego e tutoraggio per le fasi successive all’avvio dell’impresa; e) avviamento ad attività di formazione ai fini della qualificazione e riqualificazione professionale, dell’autoimpiego e dell’immediato inserimento lavorativo; f) accompagnamento al lavoro, anche attraverso l’utilizzo dell’assegno individuale di ricollocazione; g) promozione di esperienze lavorative ai fini di un incremento delle [continua ..]

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10. Gli enti privati accreditati

Dal 2017 a oggi sono stati effettuati molti investimenti per potenziare i CpI: ma sia i percorsi previsti dal programma GOL sia le misure di politica attiva per il lavoro programmate a livello regionale con i fondi europei non possono essere erogati con gli attuali operatori dei Cpi. Come abbiamo detto, il piano di reclutamento del personale non è ancora del tutto realizzato e manca l’infrastruttura informatica necessaria per l’erogazione di servizi a distanza. In questo scenario, cruciale è il ruolo degli enti privati accreditati il cui maggiore o minore coinvolgimento è affidato da GOL a ogni singola regione. Vi sono infatti enti territoriali in cui è centrale il ruolo svolto dai CpI; e altri in cui il livello d’integrazione consente al beneficiario la massima libertà nella scelta del soggetto, pubblico o privato, da cui farsi prendere in carico. Questo sistema, come è evidente, ha creato delle forti disparità territoriali. Per garantire l’erogazione uniforme delle politiche attive e della formazione professionale su tutto il territorio nazionale, il d.lgs. n. 150/2015 ha introdotto un sistema per l’accreditamento dei servizi per il lavoro a livello nazionale (art. 12 attuato con d.m. 11 gennaio 2018, n. 3 [30] che reca i “Criteri per la definizione dei sistemi di accreditamento dei servizi per il lavoro”) e un albo nazionale degli enti accreditati a svolgere attività [continua ..]

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11. Politiche attive del lavoro e programma GOL: a che punto siamo

Come abbiamo detto, il programma GOL, ha l’obiettivo di rendere più efficiente il sistema delle politiche attive del mercato del lavoro attraverso servizi personalizzati di attivazione dei disoccupati. Con il programma ci siamo impegnati ad “attivare” 300 mila persone attraverso i centri per l’impiego gestiti dalle regioni (milestone al 31 dicembre 2022, target PNRR condiviso con la Commissione Europea). Si tratta di un traguardo molto impegnativo, se si considera che il Governo, che ha già erogato alle Regioni il 75% degli 880 milioni della prima tranche, si è impegnato a raddoppiare questo risultato a 600 mila unità come target nazionale per il 2022. A che punto siamo? La relazione presentata dal Governo Draghi al Parlamento il 5 ottobre 2022 dice che sono state già superate le 300 mila unità di partecipanti (target PNRR 2022). Quindi, formalmente, l’obiettivo risulta raggiunto. A guardar bene, però, il risultato è più apparente che reale. Come si contabilizzano i beneficiari di GOL lo dice la circolare n.1 /2022 dell’ANPAL. Per beneficiario “raggiunto” dal programma GOL deve intendersi chi abbia ottenuto un assessment, ossia una valutazione qualitativa e quantitativa della durata di circa 4 ore da effettuare secondo le modalità innovative introdotte con la delibera ANPAL n. 5/2022, e abbia instaurato nel corso dell’anno un “rapporto di [continua ..]

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11.1. Il 7 ottobre l’ANPAL ha pubblicato lo “stato dell’arte” dei partecipati al programma GOL e del raggiungimento dei target PNRR [41]

Dalla nota risulta che 13 regioni hanno superato il target loro assegnato a livello regionale. Tra queste il Friuli Venezia Giulia ha già raggiunto anche il target nazionale a cui si aggiungeranno, a breve, anche la Sardegna e la Lombardia. Considerato il flusso degli accessi e delle prese in carico (circa 40mila a settimana) c’è da credere che anche il target nazionale sarà raggiunto entro dicembre. Questi numeri non sono tuttavia rassicuranti. Sul totale dei presi in carico, la metà (50,5%) sono indirizzati ai percorsi d’inserimento lavorativo; il 52% sono disoccupati percettori di NASpI o DisColl; il 22, 4% sono percettori di Reddito di Cittadinanza e il 4,1% percepiscono entrambi i sussidi. Soltanto il 20,9% sono disoccupati non soggetti a condizionalità. Per il momento nessuno è stato assunto. E questo, piaccia o non piaccia, è il dato più significativo. Dalla relazione del Governo al Parlamento sull’attuazione del PNRR del 5 ottobre risulta che a oggi su 550 sono soltanto 302 i Centri per l’Impiego che stanno lavorando sul potenziamento della struttura amministrativa. Secondo il target, entro il 2022 almeno 250 centri per l’impiego devono completare le attività non infrastrutturali contenute nei piani regionali approvati dall’ANPAL: ma non si conosce lo stato di avanzamento delle attività per ogni linea d’intervento prevista nel piano di potenziamento. [continua ..]

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NOTE

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