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Il sistema nazionale di servizi per l´impiego e politiche attive del lavoro: aspetti strutturali

Pier Antonio Varesi, Già Professore ordinario di Diritto del lavoro, Università Cattolica, sede di Piacenza

Il saggio, nella prima parte, ricostruisce l’evoluzione del sistema italiano di servizi per l’impiego, soffermandosi sulle tappe di un lungo itinerario legislativo, non privo di difficoltà e di contraddizioni. In questo contesto, particolare attenzione è dedicata alla “questione istituzionale”, cioè alla ripartizione di competenze tra Stato e Regioni tracciata dalla riforma costituzionale del 2001.

Nella seconda parte il saggio illustra la disciplina vigente, come risultante dalla più recente riforma in materia (il d.lgs. n. 150/2015), con l’obiettivo di offrire una visione d’insieme dell’impianto strutturale del sistema italiano di servizi per l’impiego e di politica attiva del lavoro. Ne consegue che l’articolo si colloca come premessa agli altri contributi presenti nella rivista, rinviando ad essi per l’illustrazione puntuale delle misure che danno corpo alla concreta erogazione dei servizi (ed in specie alla Garanzia di Occupabilità dei Lavoratori – GOL ed al Piano Nuove Competenze – PNC previsti dal Piano Nazionale di Ripresa e Resilienza PNRR Italia).

Parole chiave: Servizi per l’impiego – politiche attive del lavoro – competenze Stato-Regioni.

The national system of employment services and active labor policies: structural aspects

The essay, in the first part, reconstructs the evolution of the Italian system of employment services, focusing on the stages of a long legislative itinerary, not without difficulties and contradictions. In this context, particular attention is dedicated to the “institutional question”, that is to the division of competences between the State and the Regions outlined by the constitutional reform of 2001. In the second part, the essay illustrates the current regulations, as resulting from the most recent reform on the subject (Legislative Decree n. 150/2015), with the aim of offering an overview of the structural system of the Italian system of employment policy. It follows that the article is placed as a premise to the other contributions present in the magazine, referring to them for the detailed illustration of the measures that give substance to the concrete provision of services (and in particular to the Employability Guarantee of the Workers – GOL and to the New Skills Plan – PNC foreseen by the National Recovery and Resiliance Plan PNRR Italy).

Keywords: Employment services – active employment policies – State-Regions competences.

Sommario:

1. Introduzione - 2. La trasformazione del “collocamento” in sistema di Servizi per l’im­piego: un itinerario lungo venticinque anni - 3. Le prime tappe di un cammino irto di ostacoli - 4. La ripartizione dei poteri tra Stato e Regioni - 4.2. Un assetto di poteri soggetto a possibili modifiche: il tema dell’“auto­nomia differenziata” - 5. Il “Sistema nazionale di servizi per l’impiego e politiche attive del lavoro” come disciplinato dal d.lgs. 14 settembre 2015, n. 150 - 5.2. La promozione di un modello cooperativo tra Stato e Regioni - 5.3. I livelli essenziali delle prestazioni nel campo dei servizi per l’impiego e delle politiche attive del lavoro - 5.4. La nuova organizzazione del sistema - 5.4.1. La riorganizzazione dell’Amministrazione centrale - 5.4.2. La riorganizzazione dei sistemi regionali - 5.4.3. Il coinvolgimento di soggetti privati nell’erogazione dei servizi del sistema pubblico: il ruolo degli “accreditati” - 6. Conclusioni - NOTE


1. Introduzione

Il presente contributo è volto, nella prima parte, a ricostruire il non breve percorso con cui il Paese è giunto alla definizione dell’assetto istituzionale ed organizzativo del sistema italiano di servizi per l’impiego e di politica attiva del lavoro. La seconda parte è dedicata all’illustrazione del quadro normativo vigente come delineato dall’ultima ambiziosa riforma della materia: il d.lgs. n. 150 del 2015. In questa parte l’attenzione è focalizzata sull’architettura del sistema e sui pilastri su cui esso si fonda. Questo impianto normativo, infatti, presiede all’attuazione delle misure di carattere finanziario ed organizzativo che il PNRR Italia dedica alle politiche attive del lavoro. Mediante l’azione sinergica del Programma Gol, del Piano Nuove Competenze e del Piano straordinario per il potenziamento dei Centri per l’Impiego e delle politiche attive del lavoro, si apre una nuova stagione in cui sono presenti molte delle condizioni per dare effettività alla promessa di rendere disponibili, a tutti i lavoratori su tutto il territorio nazionale, servizi per l’impiego conformi almeno ai livelli essenziali delle prestazioni.

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2. La trasformazione del “collocamento” in sistema di Servizi per l’im­piego: un itinerario lungo venticinque anni

L’esperienza della pubblica amministrazione italiana in materia di mercato del lavoro è stata incentrata per decenni sul “sistema pubblico di collocamento”, inteso come esercizio da parte dello Stato di un potere autoritativo e monopolistico di regolazione ed amministrazione dell’incontro tra domanda ed offerta di lavoro, volto principalmente a ripartire equamente le opportunità occupazionali disponibili in relazione al grado di bisogno [1], abbinato al riconoscimento di indennità economiche di sostegno al reddito in caso di disoccupazione. Nonostante le autorevoli sollecitazioni, emerse già a partire dai primi anni Sessanta, per la profonda rivisitazione della legge n. 264/1949 [2], l’avvio della costruzione del sistema italiano di Servizi per l’impiego (S.P.I.) è identificabile in un periodo relativamente recente della vita politica e sociale del Paese. Se si escludono iniziative circoscritte ad alcuni territori nella metà degli anni Ottanta [3], è solo dal 1997 che la legislazione italiana dimostra di voler perseguire, invero mediante un percorso incerto ed a tappe, il superamento del “sistema di collocamento” e la sua trasformazione in un sistema di servizi per l’im­piego idoneo ad affiancare imprese e lavoratori mediante servizi di informazione, orientamento, facilitazione dell’incontro tra domanda ed offerta di lavoro, selezione e ricerca di [continua ..]

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3. Le prime tappe di un cammino irto di ostacoli

Il percorso che ha contrassegnato lo sviluppo della strategia sopra indicata è stato l’esito della progressiva implementazione di una miriade di provvedimenti legislativi ed amministrativi di Stato, Regioni e Province. Sono però individuabili alcune tappe che hanno contrassegnato momenti di svolta. Nel biennio 1996-1997 tre provvedimenti legislativi avviano con decisione il cambiamento: A) La liberalizzazione dell’incontro tra domanda ed offerta di lavoro: l’art. 9-bis della legge 28 novembre 1996, consentendo a tutti i datori di lavoro di effettuare assunzioni mediante ricorso alla procedura dell’assunzione diretta, smantella la “chiamata numerica” e pone le premesse per l’erogazione di servizi volti a facilitare l’incontro tra domanda ed offerta di lavoro. B) L’apertura a soggetti privati: la legge 24 giugno n. 196 del 1997 [4], che ammette lo svolgimento da parte di soggetti privati di un particolare tipo di servizio per l’impiego (la fornitura di prestazioni di lavoro temporaneo, attualmente denominata “somministrazione di lavoro”), e l’art. 10 del d.lgs. 23 dicembre 1997, n. 469 (che disciplina la concessione dell’autorizzazione a soggetti privati a svolgere attività di mediazione tra domanda ed offerta di lavoro [5]) pongono fine al c.d. “monopolio pubblico” del collocamento [6]. Questa scelta non va attribuita unicamente a nuovi [continua ..]

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4. La ripartizione dei poteri tra Stato e Regioni

4.1. La legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3 e l’attribuzione alle Regioni della potestà legislativa concorrente in materia di “tutela e sicurezza del lavoro” Nel processo di costruzione del sistema italiano di Servizi per l’impiego e politiche attive del lavoro assume rilievo quanto previsto dalla legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3. Come è noto, nell’ambito della c.d. “riforma del Titolo V” della parte seconda della Costituzione, sono state apportate modifiche all’art. 117 Cost., riconoscendo alle Regioni potestà legislativa concorrente in materia di “tutela e sicurezza del lavoro” (competenza da esercitarsi nel rispetto dei “principi fondamentali” e dei “livelli essenziali delle prestazioni” stabiliti dalla legislazione statale). I problemi interpretativi posti dall’espressione “tutela e sicurezza del lavoro”, priva di precedenti nel lessico della legislazione italiana [16], sono stati superati, nel corso del tempo, grazie all’elaborazione della dottrina ed alla giurisprudenza della Corte Costituzionale. Impegnata a dare una lettura in positivo della norma, la dottrina ha ravvisato, nel ricorso all’espressione “tutela e sicurezza del lavoro”, la volontà di attribuire alle Regioni potestà legislativa nell’area oggetto di mero trasferimento di funzioni amministrative ad opera del d.lgs. n. [continua ..]

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4.2. Un assetto di poteri soggetto a possibili modifiche: il tema dell’“auto­nomia differenziata”

Questo assetto di poteri è stato oggetto del tentativo di ri-accentramento allo Stato della potestà legislativa (esclusiva) nelle materie “Tutela e sicurezza del lavoro” e “Politica attiva del lavoro” [20]. Come è noto, questa proposta di riforma della Costituzione non ha però superato il vaglio del referendum popolare confermativo svoltosi nel dicembre 2016. Il dibattito politico ci ricorda che permangono comunque aperti spazi a parziali modifiche. È la stessa riforma costituzionale del 2001 a prevedere, all’art. 116, comma 3 Cost., una particolare procedura finalizzata ad ampliare le competenze delle Regioni a Statuto ordinario. Tale processo, noto come “regionalismo differenziato”, potrebbe investire anche la materia “politica attiva del lavoro/organizzazione del mercato del lavoro” e potrebbe dunque avere significativi riflessi sull’assetto istituzionale ed organizzativo del sistema nazionale descritto in precedenza. In particolare l’eventuale attribuzione di ulteriori poteri alle Regioni a Statuto ordinario mediante formule differenziate (sul modello del sistema spagnolo), accentuerebbe le specificità dei sistemi regionali e renderebbe ancor più attuale la necessità di individuare sedi (non solo politico-istituzionali) di coordinamento nonché di definire procedure e momenti di verifica comuni al fine di giustificare l’affermazione [continua ..]

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5. Il “Sistema nazionale di servizi per l’impiego e politiche attive del lavoro” come disciplinato dal d.lgs. 14 settembre 2015, n. 150

5.1. Le principali finalità del provvedimento A ridosso della grave crisi economica del periodo 2008-2009 gli attori istituzionali hanno superato la fase conflittuale (che aveva caratterizzato il periodo immediatamente successivo alla riforma costituzionale del 2001) ed hanno fatto prevalere comportamenti cooperativi di cui sono testimonianza intese tra Stato e Regioni sulla “Cassa integrazione in deroga” e documenti di programmazione condivisi (tra cui spicca per importanza il Piano nazionale relativo alla Garanzia per i giovani [22]). Il d.lgs. n. 150/2015 si colloca in questo solco. Esso configura un sistema che è concepito come “nazionale” in quanto, nel rispetto della ripartizione di competenze legislative tra Stato e Regioni, fissate dalla Costituzione, persegue l’obiettivo di assicurare ai cittadini su tutto il territorio nazionale prestazioni almeno corrispondenti ai livelli essenziali delle prestazioni in materia di servizi per l’impiego e politiche attive del lavoro. A questo fine il decreto sviluppa un disegno organico tendente a superare i nodi rimasti irrisolti nell’attuazione delle precedenti riforme. L’architettura della riforma poggia su alcuni pilastri che lo qualificano e ce lo consegnano come il tentativo più coraggioso, anche se non privo di imperfezioni, volto a dare corpo ad un “sistema nazionale” nonostante un quadro istituzionale “bicefalo”, (segnato, [continua ..]

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5.2. La promozione di un modello cooperativo tra Stato e Regioni

Il primo pilastro è rinvenibile nella definizione di relazioni di stampo cooperativo tra Stato e Regioni. Non è un caso, del resto, che il decreto sia il risultato di un’intesa in Conferenza Stato-Regioni [23]; esso appartiene quindi al filone di provvedimenti “concertati”, a dimostrazione della univoca volontà di costruire un sistema basato su un impianto normativo condiviso. A supporto di questa affermazione possono essere segnalate molte disposizioni del decreto, a partire dall’art. 2, laddove si prevede la condivisione da parte di Stato e Regioni di linee di indirizzo triennali e di obiettivi annuali in materia, nonché dei livelli minimi delle prestazioni che debbono essere erogate su tutto il territorio nazionale. Non meno rilevante ai nostri fini è la norma (art. 11) che, al fine di assicurare a tutti i lavoratori almeno “i livelli essenziali delle prestazioni su tutto il territorio nazionale mediante meccanismi coordinati di gestione amministrativa”, prevede la stipulazione di Convenzioni tra lo Stato e le singole Regioni o Province autonome. Il legislatore delegato, consapevole delle profonde diversità che caratterizzano i sistemi regionali per l’impiego, si affida ad uno strumento che consente di modulare il rapporto tra Stato e singola Regione (o Provincia autonoma). È una impostazione che richiama, pur in forma attenuata, il modello spagnolo “a geometria [continua ..]

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5.3. I livelli essenziali delle prestazioni nel campo dei servizi per l’impiego e delle politiche attive del lavoro

Un secondo pilastro del provvedimento in esame è rinvenibile nelle modifiche alla disciplina dei livelli essenziali delle prestazioni nel campo dei servizi per l’impiego e delle politiche attive del lavoro [24]. La dottrina ha interpretato i livelli essenziali delle prestazioni (L.E.P.) di cui all’art. 117, comma 2, lett. m), Cost., come novellato dalla legge cost. 18 ottobre 2001, n. 3, come espressione della volontà del legislatore di ricorrere ad uno strumento di bilanciamento dei più ampi poteri attribuiti alla potestà legislativa (concorrente od esclusiva) delle Regioni, nell’intento di garantire uniformità di prestazioni sul tutto il territorio nazionale [25]. Mediante i L.E.P. l’ordinamento persegue l’unitarietà del sistema di protezione sociale affidando allo Stato la individuazione di livelli che circoscrivono (limitandola verso il basso) la potestà legislativa, esclusiva o concorrente, delle Regioni. Date le disomogeneità territoriali che caratterizzano l’esperienza italiana nel campo dei servizi per l’impiego, appare più che giustificata l’attenzione dedicata dal legislatore ordinario a questo aspetto. Tale attenzione è comprovata dagli interventi legislativi che si sono succeduti nel tempo. Un primo intervento, posto in essere immediatamente a ridosso della riforma costituzionale del 2001 [26], è stato successivamente [continua ..]

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5.4. La nuova organizzazione del sistema

I mutamenti prefigurati dal d.lgs. n. 150/2015 richiedono una profonda revisione dell’organizzazione del sistema, sia chiamando a raccolta tutti i soggetti pubblici e privati potenzialmente coinvolgibili per il raggiungimento delle finalità enunciate, sia riformando l’organizzazione della pubblica amministrazione (a livello centrale ed a livello regionale/territoriale).

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5.4.1. La riorganizzazione dell’Amministrazione centrale

L’amministrazione centrale è ripensata alla luce dell’istituzione di un nuovo soggetto chiamato a svolgere funzioni e compiti di diversa natura: l’Agenzia nazionale per le politiche attive del lavoro –ANPAL. Tutte le modifiche all’apparato statale ruotano attorno a questa innovazione. La nascita dell’Agenzia, infatti, è motivo per ripensare l’insieme delle funzioni di politica attiva del lavoro facenti capo al Ministero del lavoro: la riorganizzazione investe Direzioni generali del Ministero del lavoro e politiche sociali, Italia lavoro s.p.a. (trasformata in ANPAL Servizi S.p.a.) e l’ISFOL (ora INAPP). Sembrerebbe in tal modo approdare anche in Italia l’idea di una “Agenzia nazionale del lavoro”, sul modello presente da decenni in numerosi Paesi europei (v. le Agenzie di Francia, Germania o Danimarca), spesso portate ad esempio di efficienza e dinamicità nell’attuazione di politiche attive del lavoro [30]. In realtà, l’ANPAL è profondamente diversa dalle Agenzie succitate. Ad onor del vero non è nemmeno la traduzione sul piano legislativo nazionale dell’intenso dibattito dottrinale protrattosi dalla seconda metà degli anni Settanta agli inizi degli anni Ottanta [31]. Due le principali differenze rispetto alle Agenzie dei più importanti Paesi europei (differenze imputabili principalmente alla divisione di competenze tra Stato [continua ..]

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5.4.2. La riorganizzazione dei sistemi regionali

Il d.lgs. n. 150/2015 non si limita a chiamare le Regioni ad esercitare il ruolo di soggetto istituzionale che coopera attivamente con lo Stato nel governo dell’intervento pubblico in materia (ruolo che è stato illustrato in precedenza), ma crea le condizioni per indurre le Regioni a rivisitare la legislazione a suo tempo adottata. Basti pensare all’art. 11 del d.lgs. in esame che archivia l’im­pianto del d.lgs. n. 469/1997, fondato, come è noto, sull’attribuzione di funzioni e compiti in materia alle Province. Il comma 1 di tale articolo, infatti, attribuisce le funzioni e compiti amministrativi in materia di politiche attive e servizi per l’impiego alle Regioni, compresi quelli relativi alla legge n. 68/19991 ed all’art. 16, legge n. 56/1987. Inoltre, il comma 2 riconferma (“restano assegnate”) la competenza delle Regioni e Province autonome in materia di programmazione delle politiche attive del lavoro. Infine, il comma 1 dell’art. 18 del d.lgs. n. 150/2015 afferma che “le Regioni e le Province autonome costituiscono propri uffici territoriali, denominati Centri per l’Impiego”. Sollecitate da queste norme, numerose Regioni hanno approvato leggi volte a ridefinire più puntualmente i loro sistemi al fine di concorrere a garantire a tutti i cittadini, nell’ambito delle Convenzioni con lo Stato citate in precedenza, i “livelli essenziali delle prestazioni”. [continua ..]

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5.4.3. Il coinvolgimento di soggetti privati nell’erogazione dei servizi del sistema pubblico: il ruolo degli “accreditati”

Si è già accennato alla volontà del legislatore delegato di promuovere la mobilitazione di tutti i soggetti (pubblici e privati) potenzialmente coinvolgibili al fine di dare effettività alla promessa di assicurare almeno i livelli essenziali delle prestazioni su tutto il territorio nazionale. Ne è prova il fatto che il d.lgs. n. 150/2015 si apre con un articolo dedicato alla “Rete nazionale dei servizi per le politiche del lavoro”, norma che suona quasi come un accorato appello per superare la gracilità del sistema italiano [39]. Ai fini del presente contributo, volto a ricostruire il sistema pubblico, dopo aver preso in considerazione i Centri per l’Impiego è opportuno ora concentrare l’attenzione sui soggetti privati accreditati, cioè su quella parte dei privati che possono concorrere ad ampliare l’offerta pubblica di servizi per l’impiego (pubblica in quanto si tratta di attività derivanti dalla programmazione delle istituzioni pubbliche). L’accreditamento consente, infatti, di includere il soggetto accreditato tra i potenziali affidatari di un servizio pubblico e, nel caso specifico, di attività rientranti nel sistema pubblico di servizi per l’impiego. Come è noto, servizi per l’impiego sono svolti anche da soggetti privati autorizzati; in questo caso, però, siamo in presenza di attività che non derivano dalla [continua ..]

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6. Conclusioni

L’impianto istituzionale ed organizzativo descritto nelle pagine precedenti è ora chiamato a rendere disponibili ai lavoratori i servizi e le politiche attive del lavoro previsti dal Piano Nazionale di Ripresa e Resilienza (PNRR) ed in particolare quelli contenuti nel Programma GOL e nel Piano nuove Competenze (PNC). Le novità con cui siamo chiamati a confrontarci non riguardano modifiche all’assetto istituzionale (fino ad ora GOL ed il PNC non hanno generato conflitti e, anzi, hanno costituito il terreno su cui Stato e Regioni hanno saputo praticare apprezzabili livelli di cooperazione), né hanno richiesto significative modifiche al quadro normativo. La sfida che il Paese deve affrontare è relativa, invece, alla dimostrazione di saper applicare, in modo diffuso, i modelli organizzativi, procedurali ed operativi mutuati dalle migliori esperienze europee. Questo è quanto ci viene richiesto dall’Unione europea ed è su questo terreno che si misurerà il successo (o meno) dello straordinario sforzo finanziario ed organizzativo che sta impegnando (ed impegnerà per tutto il quinquennio 2021-2025) tutti coloro che operano, ai diversi livelli e con diverse responsabilità nell’ambito del nostro sistema di servizi per l’impiego e di politiche attive del lavoro.

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NOTE

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