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La garanzia dei mezzi adeguati alle esigenze di vita dei disoccupati ovvero dell´adeguatezza sistemica

Edoardo Ales, Professore ordinario di Diritto del lavoro, Università di Napoli “Parthenope”

Il saggio si propone di investigare il concetto di mezzi adeguati di cui all’art. 38, comma 2, Cost. per quanto riguarda la disoccupazione, sostenendo la necessità di adottare una prospettiva di adeguatezza sistemica nella quale, ferma restando la rilevanza delle prestazioni monetarie, un ruolo fondamentale assumono quelle in servizi, delineando, così, una distinzione tra mezzi adeguati come risorse e come strumenti. Dall’analisi della legislazione vigente, aggiornata agli ultimi sviluppi di fine 2021, l’Autore trae una valutazione strutturale positiva dell’approccio adottato dall’ordinamento, sottolineando, però, alcune questioni aperte in termini di effettività.

Parole chiave: Art. 38 co. 2 cost. - mezzi adeguati – disoccupazione - diritto dovere al lavoro – servizi per l’impiego – politiche attive -ReI – Rdc – adeguatezza sistemica.

Adequate means for the unemployed: about systemic adequacy

The essay aims at investigating the notion of adequate means as provided by art. 38 par. 2 const. with reference to unemployment, advocating for the need to adopt a systemic adequacy perspective within which, without prejudice of benefits in cash, a crucial role is played by benefits in kind, then pointing out a difference between adequate means as resources and adequate means as tools. From the investigation of the legislation in force, as amended in 2021, the Author derives a positive structural assessment, highlighting that, however, some issues on effectiveness still remain open.

Keywords: Art. 38 par. 2 const. - adequate means – unemployment – right and duty to work – employment services – active labour market policies – Inclusion income – Citizenship income – systemic adequacy.

 

Sommario:

1. Adeguatezza economica e adeguatezza sistemica nella disoccupazione: mezzi adeguati alle esigenze di vita come risorse e come strumenti - 2. L’adeguatezza sistemica e la condizione di disoccupazione attuale e potenziale - 3. Adeguatezza sistemica, Sicurezza Sociale e politiche di attivazione e di inclusione sociale - 4. I mezzi adeguati come risorse per il lavoratore: le prestazioni monetarie e la prospettazione procedimentale dell’adeguatezza sistemica, con un occhio alla condizionalità - 4.1. La disoccupazione effettiva: NASpI e DIS-COLL - 4.1.1. La NASpI (con un pensiero per l’ASDI) - 4.1.2. La DIS-COLL - 4.2. La disoccupazione potenziale: le integrazioni salariali - 4.3. L’attivazione ‘condizionante’: il Reddito di cittadinanza innestato sul Reddito di inclusione - 4.4. La condizionalità fuori e dentro il rapporto di lavoro - 5. I mezzi adeguati come risorse per l’imprenditore attuale o potenziale: gli incentivi all’assunzione e all’autoimprenditorialità - 6. Mezzi adeguati come strumenti: le politiche attive per il lavoro e i servizi per l’impiego - 6.1. La Rete Nazionale dei servizi per le politiche del lavoro - 6.2. La ricollocazione - 6.3. L’offerta di lavoro congrua - Conclusioni - NOTE


1. Adeguatezza economica e adeguatezza sistemica nella disoccupazione: mezzi adeguati alle esigenze di vita come risorse e come strumenti

Per anni trascurato dalla dottrina giuslavoristica, il tema della disoccupazione ne è, ormai da tempo, oggetto di attenzione costante. Merito, se così si può dire, della natura strutturale e non più congiunturale assunta dal fenomeno ma anche e più propriamente, dell’ampliamento dell’oggetto del Diritto del Lavoro, dal solo rapporto al mercato, così come propugnato dalla migliore dottrina sulla soglia del nuovo secolo [1]. L’impegno sistematico che ne è scaturito ha avuto l’effetto di consolidare l’intuizione sviluppata da Maurizio Cinelli nella monografia del 1981 [2], la quale, a sua volta, aveva rivitalizzato la riflessione già autorevolmente proposta sul diritto-dovere al lavoro [3]. L’allargamento dell’oggetto di studio dal rapporto di lavoro al funzionamento e alla regolazione del mercato del lavoro conferma il collegamento tra i due [4], ora adeguatamente valorizzato anche dal legislatore, in vista della Sicurezza Sociale, da intendersi quale liberazione dal bisogno dell’individuo e della collettività nella quale è inserito [5]. L’obiettivo si può sintetizzare nella realizzazione di un sistema integrato di microsistemi, peraltro già proposto [6] quale ipotesi ricostruttiva dei rapporti ineludibili tra le diverse aree della dimensione economico-sociale alla quale si riferisce il Titolo V della Parte I della Costituzione. Ciò non significa, come giustamente paventato [7], spalancare le porte ad un (economicamente e socialmente insostenibile) travaso di tutele dal rapporto al mercato ovvero al microsistema di protezione sociale, quanto individuare con chiarezza in quali termini ciascun microsistema possa contribuire alla realizzazione della Sicurezza Sociale. I temi dell’occupazione, dell’occupabilità (o della capacitazione) assumono, quindi, un rilievo centrale in vista della realizzazione del programma costituzionale, già definito “ergocentrico” [8], in quanto fondato, non solo retoricamente (art. 1 Cost.), sul lavoro quale diritto che la Repubblica deve realizzare in termini di facilitazione dell’incontro tra domanda e offerta (art. 4, comma 1, Cost.) e quale strumento principe di Sicurezza Sociale (art. 36 Cost.). Qualora, però, l’occupazione venga meno, non per scelta del lavoratore, e non ve ne sia altra [continua ..]

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2. L’adeguatezza sistemica e la condizione di disoccupazione attuale e potenziale

La centralità dell’adeguatezza sistemica e, quindi, anche delle prestazioni in servizi, emerge con chiarezza dalla stessa definizione di disoccupato [25]. Tale, infatti, viene considerato dal legislatore il soggetto privo di impiego che dichiari, in forma telematica, al sistema informativo unitario delle politiche del lavoro, “la propria immediata disponibilità allo svolgimento di attività lavorativa e alla partecipazione alle misure di politica attiva del lavoro concordate con il centro per l’impiego” [26]. Sono i centri per l’impiego i destinatari della dichiarazione di immediata disponibilità al lavoro con la quale ha inizio il percorso del disoccupato, involontario o volontario, subordinato, autonomo coordinato o autonomo puro (sebbene tramite lo sportello dedicato, sul diverso binario che non garantisce una prestazione monetaria); sono sempre loro che devono essere contattati dal disoccupato a conferma del proprio stato; sono ancora loro che devono convocare il disoccupato nel caso questi manchi di contattarli “per la profilazione e la stipula di un patto di servizio personalizzato” entro il termine stabilito [27]. Il medesimo percorso dovranno seguire i lavoratori, occupati, il cui reddito da lavoro dipendente o autonomo corrisponda a un’imposta lorda pari o inferiore alle detrazioni spettanti ai sensi dell’art. 13 del TUIR, equiparati ai disoccupati dall’art. 4, comma 15-quater, d.l. n. 4/2019 [28]. Ciò a conferma del fatto che il concetto stesso di disoccupazione subisce un’estensione incompatibile con una nozione di adeguatezza dei mezzi meramente monetaria, ricomprendendo il piano della efficacia dei servizi per l’impiego nell’offrire non solo nuova occupazione a coloro che ne siano privi ma anche un’occupazione di qualità più elevata per coloro che sono inseriti nel mercato del lavoro in una condizione (valutata dallo stesso legislatore) di insufficienza retributiva. Rimane solo da comprendere come si coordini l’indicazione contenuta nell’art. 4 comma 15-quater d.l. n. 4/2019 con quella relativa allo sportello dedicato in caso di lavoro autonomo di cui all’art. 10, comma 1, legge n. 81/2017. D’altronde, con approccio non molto diverso da quello appena evidenziato, il legislatore ha previsto che “i lavoratori dipendenti per i quali la riduzione di orario connessa [continua ..]

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3. Adeguatezza sistemica, Sicurezza Sociale e politiche di attivazione e di inclusione sociale

L’occupazione o anche la sua ricerca attiva, a seguito della sua perdita involontaria, caratterizzano il programma costituzionale ergocentrico, fondato sul lavoro come strumento principe, se non esclusivo, di Sicurezza Sociale, considerato che il “mantenimento e l’assistenza sociale” sono garantiti esclusivamente al “cittadino inabile al lavoro e sprovvisto dei mezzi necessari per vivere” (art. 38, comma 1, Cost.). Non deve, quindi, sorprendere che quando il legislatore, dopo vari interventi preparatori [35], nel 2017 ha deciso di introdurre “una misura nazionale di contrasto della povertà (…) e dell’esclusione sociale (…) denominata reddito di inclusione” (d’ora in avanti ReI), l’ha esplicitamente concepita come attuazione dell’art. 3, comma 2, Cost. ovvero finalizzata a “contribuire a rimuovere gli ostacoli economici e sociali che limitano la libertà e l’eguaglianza dei cittadini e il pieno sviluppo della persona, di contrastare la povertà e l’esclusione sociale e di ampliare le protezioni fornite dal sistema delle politiche sociali per renderlo più adeguato rispetto ai bisogni emergenti e più equo e omogeneo nell’accesso alle prestazioni (…)” [36]. Nel far ciò il legislatore ha omesso il riferimento alla “effettiva partecipazione di tutti i lavoratori all’organizzazione politica, economica e sociale del Paese”, quale obiettivo principe della rimozione degli ostacoli di ordine economico e sociale, enfatizzando, invece, la categoria del cittadino come beneficiario dell’azione della Repubblica, a prescindere dalla sua condizione di lavoratore o di disoccupato involontario in cerca di occupazione. Nella legislazione del 2017, l’evento protetto diventa, quindi, la povertà, intesa come “impossibilità di disporre dell’insieme dei beni e dei servizi necessari a condurre un livello di vita dignitoso”; non, però, del singolo individuo (come sembrava lasciare intendere la legge delega) ma quale condizione del nucleo familiare (come, invece, espressamente affermato dal decreto legislativo di attuazione) [37]. Alla lotta alla povertà e all’esclusione sociale che ne deriva è, dunque, destinato il ReI. Tuttavia, la titolarità di quest’ultimo risulta condizionata non solo alla prova dei [continua ..]

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4. I mezzi adeguati come risorse per il lavoratore: le prestazioni monetarie e la prospettazione procedimentale dell’adeguatezza sistemica, con un occhio alla condizionalità

Partendo dai mezzi adeguati come risorse, l’obiettivo è, dunque, quello di effettuare una ricognizione delle prestazioni monetarie alla luce della loro funzione di strumento temporaneamente sostitutivo del reddito da lavoro, perduto, ridotto o assente a seguito di una situazione di disoccupazione effettiva o potenziale o di inattività. L’indagine sarà condotta adottando una particolare prospettazione dell’adeguatezza sistemica, relativa al meccanismo di determinazione della titolarità di quelle prestazioni piuttosto che al loro importo, il quale, a nostro avviso, rimane oggetto di valutazione necessariamente discrezionale e contingente da parte del legislatore. In una simile prospettazione, che potremmo definire procedimentale dell’a­deguatezza sistemica, si inserisce anche il ragionamento sulla condizionalità ovvero sulla necessità di sommare ai tradizionali requisiti di titolarità della prestazione comportamenti attivi e virtuosi del beneficiario, in assenza dei quali la prestazione stessa viene ridotta o persino revocata nonostante il possesso di quei requisiti. In quest’ottica tre sono le condizioni che devo essere analizzate: la disoccupazione effettiva, la disoccupazione potenziale, l’inattività.

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4.1. La disoccupazione effettiva: NASpI e DIS-COLL

Nel caso della disoccupazione effettiva, intesa come perdita involontaria dell’occupazione da parte di un lavoratore subordinato o autonomo coordinato, i mezzi adeguati come risorse vengono garantiti attraverso due prestazioni ben note: la NASpI e la DIS-COLL.

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4.1.1. La NASpI (con un pensiero per l’ASDI)

Come ampiamente noto, la NASpI costituisce, a partire dal 1° maggio 2015, la realizzazione concreta dell’ASpI, istituita presso la Gestione prestazioni temporanee ai lavoratori dipendenti a decorrere dal 1° gennaio 2013 [65], e fornisce “una tutela di sostegno al reddito ai lavoratori con rapporto di lavoro subordinato che abbiano perduto involontariamente la propria occupazione” [66]. In aggiunta, la NASpI è riconosciuta anche a coloro che abbiano rassegnato le dimissioni per giusta causa o che abbiano accettato una risoluzione consensuale del rapporto di lavoro nell’ambito della procedura di cui all’art. 7 legge n. 604 del 1966 [67]. Tuttavia, oltre allo stato di disoccupazione in cui devono versare, tutti i soggetti appena menzionati dovevano far valere, “nei quattro anni precedenti l’inizio del periodo di disoccupazione, almeno tredici settimane di contribuzione” nonché “trenta giornate di lavoro effettivo, a prescindere dal minimale contributivo, nei dodici mesi che precedono l’inizio del periodo di disoccupazione” [68]. Anche all’esito del loro allentamento da parte della normativa emergenziale [69], si tratta di requisiti che continuerebbero comunque ad attirare le critiche della dottrina che sostiene come necessario il riconoscimento automatico delle prestazioni al verificarsi dello stato di disoccupazione, senza condizioni assicurative e contributive, proprio in quanto destinate a garantire i mezzi adeguati alle esigenze di vita. Mi sembra questa, tuttavia, una critica ingenerosa, nell’ottica dell’adegua­tezza sistemica, anche nella sua prospettazione procedimentale. Il legislatore già garantisce, a condizione della dichiarazione di immediata disponibilità, un supporto gratuito non solo per tutti coloro che sono in cerca di occupazione, ma anche per i lavoratori a rischio di disoccupazione o che ricavano dal rapporto di lavoro un reddito insufficiente. Per tutti loro, infatti, viene ribadito il finanziamento pubblico dei servizi per l’impiego, nonostante, evidentemente, il costo di questi ultimi superi di gran lunga quello del collocamento tradizionale. Maggiormente condivisibile mi pare, invece, la posizione di quella dottrina rispetto alle “trenta giornate di lavoro effettivo, a prescindere dal minimale contributivo, nei dodici mesi che precedono l’inizio del periodo di [continua ..]

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4.1.2. La DIS-COLL

A vent’anni esatti dal loro inserimento nel sistema pensionistico [85], il legislatore ha riconosciuto ai collaboratori coordinati e continuativi, iscritti, appunto, in via esclusiva alla Gestione separata, non pensionati e privi di partita IVA, che abbiano perduto involontariamente la propria occupazione, una indennità di disoccupazione mensile denominata DIS-COLL [86]. Si tratta, in tutta evidenza, di una attuazione del programma costituzionale che propone un collegamento tra artt. 35 e 38 comma 2 Cost. nella prospettiva dei mezzi adeguati: in prima battuta, in termini monetari ma, per quello che si è detto all’inizio e per quanto si vedrà più avanti, certamente inseribile nella logica sistemico-procedimentale, dato il ruolo affidato anche in questo caso ai servizi per l’impiego, in attuazione dell’art. 4 Cost. Peraltro, rispetto alla NASpI, i requisiti contributivi richiesti ai fini del riconoscimento della prestazione, risultano decisamente meno gravosi, consistendo, oltre che nello stato di disoccupazione al momento della presentazione della domanda, in “almeno un mese di contribuzione nel periodo che va dal primo gennaio dell’anno solare precedente l’evento di cessazione dal lavoro al predetto evento” e, nell’anno solare in cui si verifica l’evento di cessazione dal lavoro, in “un mese di contribuzione oppure un rapporto di collaborazione di durata pari almeno ad un mese e che abbia dato luogo a un reddito almeno pari alla metà dell’importo che dà diritto all’accredito di un mese di contribuzione” [87]. Si tratta, pare chiaro, di requisiti quasi simbolici che lasciano intravvedere un approccio del legislatore molto vicino ad una coincidenza tra verificarsi dell’evento protetto e titolarità della prestazione. Peraltro, in termini di universalità della prestazione, è da sottolineare che “a decorrere dal 1º luglio 2017 la DIS-COLL è riconosciuta [anche] agli assegnisti e ai dottorandi di ricerca con borsa di studio in relazione agli eventi di disoccupazione verificatisi a decorrere dalla stessa data” [88]. Occorre, tuttavia, segnalare che “a decorrere dal 1° gennaio 2022, per i collaboratori, gli assegnisti e i dottorandi di ricerca con borsa di studio che hanno diritto di percepire la DIS-COLL, nonché per gli amministratori e i sindaci [continua ..]

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4.2. La disoccupazione potenziale: le integrazioni salariali

Ciò che rende le integrazioni salariali particolarmente rilevanti ai fini della riflessione sull’adeguatezza sistemica, anche nella sua prospettazione procedimentale, è il loro essere considerate dal legislatore strumenti di sostegno al reddito in costanza di rapporto di lavoro la fruizione dei quali risulta condizionata all’inserimento del beneficiario nel circuito delle politiche per il lavoro, nonostante il suo stato di occupato. Ai sensi dell’art. 8, comma 1, d.lgs. n. 148/2015, infatti, i lavoratori beneficiari di integrazioni per le quali è programmata una sospensione o riduzione superiore al 50% dell’orario di lavoro, calcolato in un periodo di 12 mesi, sono soggetti alle disposizioni di cui all’art. 22 del d.lgs. n. 150/2015. Ciò significa che quei lavoratori devono essere convocati in orario compatibile con la prestazione lavorativa dal centro per l’impiego con le modalità ed i termini stabiliti con il decreto ministeriale che determina le linee di indirizzo triennali dell’azione in materia di politiche attive, per stipulare il patto di servizio personalizzato (ora Patto per il lavoro) [101]. Ancor più precisamente, secondo quanto disposto dal decreto ministeriale appena richiamato, è il datore di lavoro, entro centoventi giorni dall’ini­zio della procedura di sospensione o riduzione dell’attività lavorativa per integrazione salariale, contratto di solidarietà, o intervento dei fondi di solidarietà, a dover comunicare al centro per l’impiego, per il tramite del sistema informativo unitario delle politiche del lavoro, “i nominativi dei lavoratori beneficiari di strumenti di sostegno al reddito in costanza di rapporto di lavoro per cui è prevista una riduzione di orario superiore al 50% dell’ora­rio di lavoro, calcolato in un periodo di dodici mesi. Il centro per l’impiego competente provvede a convocare i lavoratori, in orario compatibile con la prestazione lavorativa, entro 30 giorni dal ricevimento della comunicazione” [102]. Nel caso di specie, il Patto deve contenere almeno: i) l’individuazione di un responsabile delle attività; ii) la definizione del profilo personale di occupabilità secondo le modalità tecniche predisposte dall’ANPAL; iii) la frequenza ordinaria di contatti con il responsabile delle attività [103]. [continua ..]

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4.3. L’attivazione ‘condizionante’: il Reddito di cittadinanza innestato sul Reddito di inclusione

Attratto nell’area della tutela contro la disoccupazione a seguito del collegamento operato dal legislatore con le politiche di attivazione al lavoro, il Rdc, così come innestato sul ReI, necessita di essere sottoposto alla verifica dell’adeguatezza sistemica anzitutto nella dimensione monetaria che include, come già sottolineato, la prospettazione procedimentale. Prima, però, di procedere alla verifica, occorre soffermarsi su alcuni aspetti strutturali della misura, partendo dal già sottolineato abbandono, con riguardo al Rdc, del riferimento alla povertà che caratterizzava, invece il ReI. La scelta operata dal legislatore ha comportato, infatti, almeno in termini di requisiti d’accesso, la messa in secondo piano dell’approccio multidimensionale e una attitudine che potremmo definire materialistica nei confronti del bisogno, primariamente inteso quale mancanza di risorse economiche, alla quale supplire attraverso il lavoro, e, quindi, puramente ergocentrica. Nel caso del ReI, infatti, come in parte anticipato, oltre ai requisiti di residenza e di soggiorno, di condizione economica e di possesso di beni durevoli o di altri indicatori del tenore di vita, nel nucleo familiare doveva ricorrere, alternativamente, la presenza di “un componente di età minore di anni 18”; di “una persona con disabilità e di almeno un suo genitore ovvero di un suo tutore”; di “una donna in stato di gravidanza accertata”; di “almeno un lavoratore di età pari o superiore a 55 anni, che si trovi in stato di disoccupazione (…) ed abbia cessato, da almeno tre mesi, di beneficiare dell’intera prestazione per la disoccupazione, ovvero, nel caso in cui non abbia diritto di conseguire alcuna prestazione di disoccupazione per mancanza dei necessari requisiti, si trovi in stato di disoccupazione da almeno tre mesi” [127]. La presenza nel nucleo familiare di una di queste situazioni, evidentemente considerate di svantaggio, costituisce quel qualcosa in più rispetto alla “situazione economica [che] non permette di disporre dell’insieme di beni e servizi necessari a condurre un livello di vita dignitoso” e che suggerisce al legislatore di prendere in considerazione non la condizione del singolo ma la dinamica collettiva familiare la quale contribuisce a determinare la condizione multidimensionale di povertà, [continua ..]

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4.4. La condizionalità fuori e dentro il rapporto di lavoro

D’altro canto, la rilevanza del rapporto tra prestazioni monetarie e in servizi ovvero tra mezzi adeguati come risorse e come strumenti, emerge con chiarezza anche dalle modalità di utilizzo del principio di condizionalità, il quale ricorre in tutti gli interventi legislativi che si sono susseguiti nell’ultimo decennio sia per quanto riguarda le prestazioni di sostegno al reddito in costanza di rapporto di lavoro che per quelle di disoccupazione o di attivazione [149]. Con riferimento alle prime, già l’art. 4 legge n. 92/2012 utilizzava in maniera radicale il principio di condizionalità, prevedendo la decadenza dal trattamento (co. 40) e dal diritto alla prestazione (comma 43) per il lavoratore sospeso dall’attività lavorativa che avesse rifiutato “di essere avviato ad un corso di formazione o di riqualificazione o non lo frequenti regolarmente senza un giustificato motivo.”. La decadenza aveva luogo quando le attività di formazione o di riqualificazione si fossero svolte in un luogo a non più di 50 chilometri dalla residenza del lavoratore, o comunque raggiungibile mediamente in 80 minuti con i mezzi di trasporto pubblici (comma 42). Abrogando le disposizioni appena citate con l’art. 34, comma 2, d.lgs. n. 150/2015, il legislatore, come visto, ha assoggettato i “lavoratori beneficiari di integrazioni salariali per i quali è programmata una sospensione o riduzione superiore al 50 per cento dell’orario di lavoro, calcolato in un periodo di 12 mesi” alle disposizioni di cui all’art. 22 del medesimo decreto [150]. Come ampiamente illustrato, quest’ultimo prevedeva una serie di obblighi nei confronti dei beneficiari e di sanzioni in caso di loro violazione, applicabili a prescindere dalla natura, ordinaria o straordinaria, dell’integrazione, includendo anche il contratto di solidarietà [151]. All’abrogazione dell’art. 22 [152] è seguita l’introduzione dell’art. 25-ter d.lgs. n. 148/2015 [153]. La nuova disciplina, come visto, si applica esclusivamente ai lavoratori beneficiari di integrazioni salariali straordinarie, sempre “allo scopo di mantenere o sviluppare le competenze in vista della conclusione della procedura di sospensione o riduzione dell’attività lavorativa e in connessione con la domanda di lavoro espressa dal territorio”, [continua ..]

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5. I mezzi adeguati come risorse per l’imprenditore attuale o potenziale: gli incentivi all’assunzione e all’autoimprenditorialità

Nella prospettiva dell’adeguatezza sistemica collegata ai mezzi come risorse, si inseriscono, a nostro avviso, anche gli incentivi all’assunzione di coloro che, proprio all’esito della dichiarazione di immediata disponibilità al lavoro, volontaria o condizionante il riconoscimento del Rdc, assumono la qualifica di disoccupati. Il tema degli incentivi è chiaramente troppo vasto per essere oggetto di una trattazione dettagliata in questa sede. Ci si limiterà, dunque, a enuclearne alcuni aspetti, significativi ai fini della trattazione quali: l’individuazione da parte del legislatore del 2015 di criteri generali di attribuzione e funzionamento; il contratto di rioccupazione, introdotto dalla legislazione emergenziale per un periodo limitato di tempo, la cui sorte, peraltro, non è chiara, mancando, al momento, una disposizione che ne proroghi e ne finanzi gli effetti; l’utilizzo degli incentivi in favore dei datori di lavoro che assumono beneficiari del Rdc o di trattamenti di integrazione salariale. In linea generale, come noto, il legislatore definisce “incentivi all’occupa­zione i benefici normativi o economici riconosciuti ai datori di lavoro in relazione all’assunzione di specifiche categorie di lavoratori” [200] e, allo scopo di assicurare loro trasparenza e coordinamento, ha istituito, presso l’ANPAL, il repertorio nazionale degli incentivi occupazionali e del lavoro [201], destinatario delle comunicazioni delle regioni e delle provincie autonome che ne prevedano di loro [202]. All’esito dell’individuazione da parte del legislatore di una serie di principi che garantiscano l’omogenea applicazione degli incentivi [203], per ciò che qui interessa, occorre sottolineare che essi non spettano “se l’assunzione costituisce attuazione di un obbligo preesistente, stabilito da norme di legge o della contrattazione collettiva, anche nel caso in cui il lavoratore avente diritto al­l’assunzione viene utilizzato mediante contratto di somministrazione” (lett. a) o “se il datore di lavoro o l’utilizzatore con contratto di somministrazione hanno in atto sospensioni dal lavoro connesse ad una crisi o riorganizzazione aziendale, salvi i casi in cui l’assunzione, la trasformazione o la somministrazione siano finalizzate all’assunzione di lavoratori inquadrati ad un livello diverso da [continua ..]

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6. Mezzi adeguati come strumenti: le politiche attive per il lavoro e i servizi per l’impiego

Da quanto illustrato e analizzato nei paragrafi precedenti emerge con chiarezza la rilevanza dei mezzi adeguati come strumenti ovvero delle politiche attive e dei servizi per l’impiego nella realizzazione della adeguatezza sistemica, anche nella sua prospettazione procedimentale. Solo la loro efficienza ed efficacia possono garantire un assetto equilibrato nel quale le prestazioni monetarie non svolgano più un ruolo centrale ma di ponte verso la libertà e la dignità assicurate da una retribuzione proporzionata e sufficiente [228]. Nella prospettiva giuridica non resta, dunque, che verificare la coerenza interna del sistema dal punto di vista degli strumenti approntati dal legislatore per offrire quel sostengo al disoccupato attuale o potenziale e all’inattivo nel quale si realizza il diritto al lavoro enunciato dall’art. 4 Cost. Nell’ottica delle politiche pubbliche non sfugge, però, la rilevanza del tema delle risorse finanziarie messe a disposizione per rendere effettivi ed efficaci i mezzi adeguati come strumenti, soprattutto in considerazione dello squilibrio della spesa sociale in favore dei trattamenti pensionistici che hanno assorbito negli anni la maggior parte delle risorse disponibili. L’aspetto del finanziamento dei mezzi adeguati come strumenti ha trovato soluzione negli investimenti molto rilevanti previsti nel Piano Nazionale di Ripresa e Resilienza (PNRR), varato dall’esecutivo il 30 aprile 2021 e approvato dal Consiglio Europe il 12 luglio dello stesso anno, a valere sui fondi cospicui messi a disposizione dall’Unione al fine di far fronte all’emergenza pandemica e ai suoi effetti in ambito, sanitario, economico e sociale (Next Generation EU) [229]. Si tratta, evidentemente, di un intervento straordinario, destinato a peggiorare ulteriormente la situazione debitoria dell’Italia, il quale, comunque, potrebbe consentire un miglioramento strutturale della condizione attuale dei servizi per l’impiego e dovrebbe essere, quindi, accompagnato da una progettualità innovativa, tale da direzionare in maniera efficace un flusso di risorse senza precedenti. Al fine di attuare la Missione 5 del PNRR, quella rubricata “Inclusione e coesione”, la quale prevede la spesa di 6,6 miliardi di euro per le politiche per il lavoro, l’esecutivo ha adottato il Programma nazionale per la garanzia di occupabilità dei lavoratori [continua ..]

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6.1. La Rete Nazionale dei servizi per le politiche del lavoro

Un primo elemento da sottolineare nell’assetto disegnato dal legislatore del 2015 per i mezzi adeguati come strumenti è, senz’altro, quello relativo all’uti­lizzo del concetto di rete [237], in una prospettiva di integrazione sia verticale, tra soggetti pubblici, sia orizzontale tra questi ultimi e gli operatori privati [238] che già dal 1997 e, ancor di più, dal 2003, erano stati chiamati a svolgere un ruolo fondamentale nell’erogazione dei servizi per l’impiego in attuazione delle politiche attive per il lavoro. Proprio il già avanzato stato di attuazione del decentramento accentrato [239] aveva portato a individuare nell’istituzione dell’ANPAL la novità di maggior rilievo della riforma del 2015. All’ANPAL viene attribuito, infatti, il “ruolo di coordinamento della rete dei servizi per le politiche del lavoro, nel rispetto delle competenze costituzionalmente riconosciute alle regioni e alle province autonome” [240]. Questa considerazione di centralità, tuttavia, già si scontrava con le numerose attribuzioni di competenza da parte della riforma del 2015 in favore del Ministero del lavoro, il quale, insieme alle regioni e alle province autonome, esercita l’indirizzo politico in materia di politiche attive per il lavoro, “mediante l’indi­viduazione di strategie, obiettivi e priorità che identificano la politica nazionale in materia, ivi comprese le attività relative al collocamento dei disabili” [241]. Più in particolare, il Ministero, d’intesa con le regioni e le provincie autonome, fissa “le linee di indirizzo triennali e gli obiettivi annuali dell’azione in materia di politiche attive, con particolare riguardo alla riduzione della durata media della disoccupazione, ai tempi di servizio, alla quota di intermediazione tra domanda e offerta di lavoro”, specificando “i livelli essenziali delle prestazioni che debbono essere erogate su tutto il territorio nazionale” [242]. Soprattutto, al Ministero spetta, oltre che “le competenze in materia di verifica e controllo del rispetto dei livelli essenziali delle prestazioni che devono essere garantiti su tutto il territorio nazionale, nonché quelle in materia di monitoraggio delle politiche occupazionali e del lavoro”, il potere di indirizzo e vigilanza [continua ..]

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6.2. La ricollocazione

Le attività svolte dai centri per l’impiego rappresentano, evidentemente, l’elemento nodale dei mezzi adeguati quali strumenti e, quindi, l’aspetto determinante della realizzazione della adeguatezza sistemica di cui all’art. 38, comma 2, Cost., molto più di quanto non lo siano le prestazioni in denaro che ricevono il disoccupato o il beneficiario del Rdc. D’altro canto, come accennato in precedenza, non è chiara la sorte che attende il più volte citato assegno individuale di ricollocazione [249] nell’ambito dell’assetto determinato dal ‘nuovo’ GOL. Sull’assegno, consistente in una somma, “graduata in funzione del profilo personale di occupabilità, spendibile presso i centri per l’impiego o presso i servizi accreditati”, puntava decisamente il legislatore del 2015 [250]. Rilasciato dal centro per l’impiego sulla base degli esiti della procedura di profilazione [251], l’assegno “non concorre alla formazione del reddito complessivo ai fini dell’imposta sul reddito delle persone fisiche e non è assoggettato a contribuzione previdenziale e assistenziale” [252] ed è “spendibile al fine di ottenere un servizio di assistenza intensiva” [253]. La richiesta del servizio sospende il Patto per il lavoro, prevedendo l’af­fiancamento di un tutor al beneficiario, la predisposizione di un “programma di ricerca intensiva della nuova occupazione e la relativa area, con eventuale percorso di riqualificazione professionale mirata a sbocchi occupazionali esistenti nell’area stessa” nonché l’assunzione, da parte del beneficiario stesso, dell’onere di svolgere le attività individuate dal tutor e di accettare un’offerta di lavoro congrua [254]. Si tratterebbe, quindi, di un percorso alternativo al Patto per il lavoro, non gestito necessariamente dai centri per l’impiego, risultando possibile usufruire dell’assegno anche presso i servizi per il lavoro accreditati ex art. 12 d.lgs. n. 150/2015, ma, soprattutto, configurerebbe un modo diverso di quantificare, qualificare e misurare la performance del soggetto erogatore del servizio, sia esso pubblico o privato. Non a caso, infatti, tra i principi regolatori dell’istituto il legislatore inserisce il riconoscimento dell’assegno di ricollocazione [continua ..]

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6.3. L’offerta di lavoro congrua

Sempre nell’ottica dei mezzi adeguati come strumenti, l’offerta di lavoro congrua [264] costituisce l’elemento di chiusura dell’intero circuito virtuoso che, partendo dalla dichiarazione, volontaria o ‘condizionante’, dell’immediata disponibilità al lavoro, dovrebbe portare, attraverso il Patto per il lavoro o la fruizione dell’assegno di ricollocazione, all’attuazione del programma costituzionale ergocentrico costruito sugli artt. 4, 38, comma 2, e 36 ovvero alla garanzia di una esistenza libera e dignitosa attraverso la retribuzione sufficiente dovuta nell’ambito di un rapporto di lavoro (subordinato). Come già visto, la centralità dell’offerta congrua emerge con chiarezza dall’applicazione drastica del principio di condizionalità. Il rifiuto immotivato e reiterato di quell’offerta determina, infatti, la decadenza dalla prestazione economica e, in alcuni casi, anche dallo stato di disoccupazione, che si può recuperare solo trascorso un periodo abbastanza lungo di esclusione. Ovviamente, il nodo cruciale risiede nella definizione del concetto stesso di congruità, dalla quale dipende la realizzazione dell’adeguatezza sistemica nella sua funzione di ponte verso il reinserimento lavorativo. Già il fatto che il legislatore parli di offerta congrua costituisce un importante elemento di riflessione, evidenziando l’esistenza di parametri quali-quantitativi di valutazione della stessa, nella prospettiva dei mezzi adeguati quali strumenti e della sufficienza, una volta che questi ultimi abbiano assolto la loro funzione. Occorre sottolineare come il legislatore, nei suoi vari interventi, non abbia adottato un approccio univoco al concetto di congruità. Nel 2012, infatti, il parametro utilizzato è stato il “livello retributivo superiore almeno del 20 per cento rispetto all’importo lordo dell’indennità cui [il lavoratore destinatario di una indennità di mobilità o di indennità o di sussidi, la cui corresponsione è collegata allo stato di disoccupazione o di inoccupazione] ha diritto” [265]. A questo si aggiungeva la distanza dell’attività lavorativa non superiore ai 50 chilometri dalla residenza del lavoratore o, comunque, raggiungibile mediamente in 80 minuti con i mezzi di trasporto pubblici [266]. Ne derivava, quindi, uno [continua ..]

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Conclusioni

All’esito di questo complesso percorso di ricostruzione e di analisi è possibile trarre alcune conclusioni sintetiche. A partire dal 1997, il legislatore ha dimostrato una chiara inclinazione verso politiche finalizzate a costruire una rete di operatori pubblici e privati incaricati della regolazione e della gestione del mercato del lavoro nella prospettiva della facilitazione effettiva della ricerca di un impiego da parte dei disoccupati attuali o potenziali, ai quali sono stati equiparati, in una fase più avanzata, gli inattivi bisognosi di un sostegno al reddito ovvero in condizione di povertà [285]. Questa inclinazione consente di ritenere realizzata una ricostruzione teorica proposta vent’anni or sono secondo la quale il programma costituzionale ergocentrico si presta ad essere rivisitato in termini di sistema integrato di microsistemi, volto a garantire attraverso il lavoro, quale strumento primario di Sicurezza Sociale, un’esistenza libera e dignitosa ad ogni individuo. Il ruolo della Repubblica è quello di evitare che la disoccupazione involontaria diventi un ostacolo allo sviluppo integrale della persona attraverso strumenti di protezione sociale che assicurino mezzi adeguati. Tuttavia, proprio la realizzazione del modello ergocentrico, richiede che il principio di adeguatezza venga declinato in una dimensione sistemica, non esclusivamente realizzata attraverso prestazioni in denaro (mezzi adeguati come risorse) ma anche e principalmente da quelle in servizi (mezzi adeguati come strumenti). Solo in questo modo potrà affermarsi quella società di lavoratori e lavoratrici preconizzata dalla Costituzione del 1948, fondata sul lavoro come diritto e come dovere, rispetto al quale le prestazioni di disoccupazione in denaro rappresentano esclusivamente un ponte tra l’occupazione persa o mai avuta e la successiva occasione di lavoro, offerta, secondo il criterio di congruità economica e professionale, o dal mercato o dai servizi per l’impiego. Nella sostanza, al netto delle storture ancora presenti, frutto, principalmente, di alcuni interventi scomposti del legislatore nell’ultimo biennio, può affermarsi che l’impianto complessivo del sistema integrato di microsistemi sia potenzialmente in grado di assicurare l’adeguatezza sistemica anche nella sua prospettazione procedurale. Rimangono, tuttavia, aperte tre questioni fondamentali. La prima [continua ..]

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NOTE

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