Il saggio prende spunto da un dato fattuale, ovvero la prassi di ricorrere ad atti legislativi per amministrare, attraverso le c.d. leggi provvedimento, con la conseguenza che la tutela delle posizioni giuridiche soggettive è rimessa alla Corte Costituzionale, invece che alle Corti di merito. Partendo da una vicenda specifica, quella che ha riguardato il trasferimento per legge del personale dell’ex Corpo forestale dello Stato all’Arma dei Carabinieri, ci si interroga a proposito della idoneità dello “stretto controllo di costituzionalità”, metodo utilizzato dalla Consulta per verificare la non irragionevolezza di un atto normativo, a tutelare i singoli destinatari di una legge-provvedimento.

Parole chiave: leggi-provvedimento – lavoro pubblico – scioglimento di una forza di polizia a ordinamento civile – trasferimento per legge del personale a una forza di polizia a ordinamento militare – acquisizione dello status militare – legittimità costituzionale.

SOMMARIO:

1. Le leggi provvedimento: profili definitori e inquadramento del tema - 2. La sentenza della Corte Costituzionale n. 170/2019 - 3. Conclusioni e prospettive de iure condendo - NOTE

1. Le leggi provvedimento: profili definitori e inquadramento del tema

Le leggi provvedimento sono atti di natura legislativa attraverso i quali gli organi investiti del potere legislativo o esecutivo, dello Stato o delle Regioni, pongono in essere un’attività amministrativa [1]. Rappresentano una “anomalia” nel sistema delle fonti, sia in ragione della loro struttura, di legge e di provvedimento al tempo stesso, sia per gli effetti giuridici che ne derivano, in punto di tutela giudiziale delle posizioni giuridiche coinvolte; tutela che non è devoluta ai giudici amministrativi, ma alla Corte Costituzionale [2]. In generale, la legge-provvedimento è una fonte del diritto di rango primario, in quanto avente forza e valore di legge ordinaria, sul piano formale, ma con la caratteristica che il suo contenuto è volto a regolare casi specifici e a incidere su soggetti determinati; si tratta di atti diretti a soddisfare esigenze particolari ed emanati per scopi specifici [3]. Le leggi provvedimento costituiscono un insieme eterogeneo e multiforme, ma con un elemento comune costituito dalla concretezza, sia che derivi dalla determinatezza dei soggetti che ne sono destinatari, sia che derivi dalla specificità della situazione regolata che, anche laddove possa interessare una pluralità di soggetti (determinati o determinabili), è presa in considerazione quale evento singolo e specifico [4]. In particolare, avendo il contenuto di un provvedimento amministrativo, incidono su situazioni giuridiche soggettive determinate, ottengono in via diretta e immediata l’effetto giuridico voluto, e possono disporre in relazione a un singolo e determinato evento o soggetto, oppure possono riferirsi a una pluralità di persone, «essendo irrilevante il numero dei destinatari, così come è irrilevante che l’indicazione delle stesse sia effettuata con rinvio ad altre fonti di conoscenza o mediante l’indicazione della categoria in cui sono ricomprese, allorché gli elementi assunti a contrassegnarle permettano l’accertabilità di coloro che concorrono a comporre quella categoria» [5]. Pertanto, non hanno i caratteri della generalità e dell’astrattezza, ma quelli della personalità e della concretezza [6]. Premessi gli aspetti definitori, nel provvedimento normativo che ha disposto il trasferimento per legge del personale dell’ex Corpo forestale dello Stato [continua ..]

2. La sentenza della Corte Costituzionale n. 170/2019

La Corte Costituzionale, con la sentenza n. 170 del 10 luglio 2019 [13], dopo aver affermato la conformità del d.lgs. n. 177/2016 alla delega parlamentare [14], ha dichiarato la legittimità dello scioglimento del Corpo Forestale dello Stato, dell’assorbimento delle funzioni (in prevalenza) nell’Arma dei Carabinieri, e del trasferimento del relativo personale a quest’ultima o ad altre forze di polizia o ad altre amministrazioni pubbliche. La sentenza si fonda sull’antecedente logico per cui lo Stato può intervenire nella materia di cui si discute, in quanto la disciplina delle forze di polizia è riconducibile alla materia «ordinamento e organizzazione amministrativa dello Stato» (art. 117, comma 2, lett. g), Cost.) [15], le funzioni di polizia di tutela del­l’ambiente, del territorio e del mare, nonché della sicurezza e dei controlli nel settore agroalimentare, esercitate dal Corpo forestale, sono riconducibili alla materia «ordine pubblico e sicurezza» (art. 117, comma 2, lett. h), Cost.) [16], e le funzioni di polizia giudiziaria, anch’esse esercitate dal Corpo forestale, sono riconducibili alla materia «ordinamento penale» (art. 117, comma 2, lett. l), Cost.) [17], tutte materie di competenza esclusiva del legislatore nazionale [18]. Le prime censure sono state mosse rispetto alla compatibilità con gli artt. 76 e 77 Cost. La Corte Costituzionale si è molto dilungata sulla razionalità complessiva della riforma, aderendo alla posizione (favorevole) già espressa dal Consiglio di Stato, commissione speciale, con il parere 12 maggio 2016, n. 1183 [19], che, a sua volta, aveva ritenuto appropriata la scelta dell’Arma dei Carabinieri quale forza di polizia destinataria della maggior parte del personale dell’ex Corpo forestale, in ragione della «solida coincidenza tra la diffusione capillare sul territorio nazionale delle stazioni dell’Arma dei carabinieri e di quelle del Corpo forestale, mentre la Polizia di Stato … è prevalentemente dislocata nel territorio urbano», nonché ricordando come «l’Arma dei carabinieri abbia potenziato, nel corso del tempo, la tutela ambientale e agroalimentare, in ragione delle competenze specifiche sviluppate dai propri reparti specializzati». Infine, ha ritenuto adeguata «la [continua ..]

3. Conclusioni e prospettive de iure condendo

Le motivazioni della Consulta sminuiscono l’aspetto (invece, centrale) relativo al mutamento di status, “forzando” la compatibilità delle disposizioni censurate con i principi costituzionali. Non tanto perché trattasi di un atto normativo qualificabile come legge-provvedimento (la stessa Corte Costituzionale si è più volte espressa a favore della loro legittimità [31]), ma perché emerge un contrasto con l’art. 3 Cost., l’art. 4 Cost. e, finanche, con l’art. 52 Cost. Innanzitutto, il principio di uguaglianza risulta frustrato laddove si consideri (diversamente da quanto affermato dalla sentenza) che il personale coinvolto dall’assorbimento ha subito un passaggio “forzato” da un settore a ordinamento civile a uno a ordinamento militare, mentre i futuri lavoratori “forestali” che sceglieranno questo percorso professionale saranno nella condizione di sapere con anticipo, e quindi di scegliere volontariamente di entrare a far parte di una forza armata e di assumere lo status di militare [32]. In secondo luogo, è vero che una delle finalità della riforma era quella di conservare i livelli di occupazione di una determinata categoria di lavoratori, nonché di continuare a garantire la tutela di beni costituzionalmente rilevanti, come l’ambiente, nel rispetto del principio del buon andamento della pubblica amministrazione di cui all’art. 97 Cost., tuttavia, sul piano concreto, la realizzazione di tali obiettivi è avvenuta con modalità che portano a dubitare della compatibilità rispetto all’art. 4 Cost. Di fatti, appare riduttivo l’aver declinato il principio costituzionale della libertà di scelta del lavoro solo rispetto al mantenimento delle mansioni svolte in precedenza, dei livelli di retribuzione e della sede di servizio (peraltro garantita solo nella misura in cui risulta compatibile con il nuovo assetto organizzativo), in quanto l’acquisizione dello status militare incide molto più in profondità sulle convinzioni e le scelte di vita personali. Innanzitutto è prescritto che il personale transitato deve frequentare un apposito corso di formazione militare, che viene definito dal Comandante generale dell’Arma dei Carabinieri. Ma soprattutto, dall’incorporazione nelle forze armate deriva l’insorgenza di più intensi [continua ..]

NOTE