Il presente lavoro analizza il fenomeno delle leggi provvedimento dal punto di vista costituzionale, attraverso l’elaborazione, non sempre univoca negli argomenti e nell’atteggia­mento complessivo, del Giudice costituzionale.

Parole chiave: Legge provvedimento - Corte Costituzionale - garanzie del procedimento e del processo amministrativo - principio di ragionevolezza.

SOMMARIO:

1. Introduzione al tema e alle sue profonde connessioni costituzionali - 2. Alcune grandi coordinate teoriche della figura delle leggi provvedimento - 3. La complessa fenomenologia delle leggi provvedimento - 4. Il controllo di ragionevolezza della Corte Costituzionale sulle leggi provvedimento: uno scrutinio non sempre ‘stretto’ - 5. Le oscillazioni della Corte e il controllo eventuale sulla motivazione come ‘causa oggettiva’ dell’intervento legislativo - 6. Il nodo delle garanzie sostanziali e processuali tra procedimento amministrativo e procedimento legislativo - NOTE

1. Introduzione al tema e alle sue profonde connessioni costituzionali

Il tema che mi è stato affidato è uno di quelli che costituiscono un punto di caduta e di congiunzione di quasi tutti i principali segmenti della teoria e dell’esperienza costituzionale. Innanzitutto, il principio della separazione dei poteri viene investito su due versanti, concernenti rispettivamente il rapporto tra potere legislativo e funzione amministrativa, da un lato, e quello tra il primo e la funzione giurisdizionale dall’altro. In secondo luogo, le leggi provvedimento rappresentano una sfida all’am­bizione di ‘ordinare’ le fonti del diritto secondo criteri sostanziali capaci di darne un’immagine assestata, sistematica, coerente. Da un diverso, ma complementare, punto di vista, il tema delle leggi provvedimento ci dice qualcosa anche sulle caratteristiche e sui limiti del modello di sindacato costituzionale sulle leggi. Infine, questa particolare declinazione della funzione legislativa getta una luce molto penetrante sulle implicazioni e sui significati del principio di eguaglianza, e più in generale sul rapporto tra modi di esercizio delle funzioni pubbliche e diritti fondamentali. Ognuno di questi fields meriterebbe un approfondimento separato, che non è possibile tenere dentro un’unica relazione. Quello che invece proverò a fare è sviluppare il tema attraverso la lente della giurisprudenza costituzionale, con la consapevolezza che il mio intervento si pone come una introduzione al cuore del confronto di oggi, legato all’uti­lizzazione di questo modello nell’ambito del diritto del lavoro e delle relazioni industriali.

2. Alcune grandi coordinate teoriche della figura delle leggi provvedimento

Parto da una prima considerazione di taglio storico-teorico. Il tema delle leggi provvedimento ha radici storiche profonde, che intercettano le diverse fasi del costituzionalismo come teoria e come esperienza, anche prima di quella che identifichiamo tradizionalmente come la nostra parte di storia costituzionale; la parte che coincide con il costituzionalismo moderno, con l’affermazione del parlamentarismo e della legge come espressione della volontà generale. Ad ogni modo, al di là delle suggestioni più risalenti, in cui la legge generale si pone come una sorta di esigenza logica intrinseca alla natura stessa della legge, al suo essere indissolubilmente legata al concetto di eguaglianza, è soprattutto la letteratura tedesca della seconda metà dell’Ottocento (penso agli studi di Laband sul diritto del bilancio e di Jellinek nella Dottrina generale dello Stato [1]), rielaborata e adattata all’esperienza italiana da V.E. Orlando [2] e da Federico Cammeo [3] per rimanere ai riferimenti più autorevoli, a sottolineare la rigidità delle rappresentazioni tradizionali del principio della divisione dei poteri, sfidate e in un certo senso messe in discussione dall’esistenza di atti amministrativi adottati nella forma della legge, e a costruire la nota e classica distinzione tra leggi in senso materiale e leggi in senso formale. Questa presa d’atto, come ricordavo prima, è stata assunta alla dottrina italiana (prima ho richiamato Cammeo e Orlando, ma molti altri studiosi potrebbe essere citati [4]), trovando una sorta di stabilizzazione anche dopo l’entrata in vigore della Costituzione, e dunque dentro un ordinamento delle fonti del diritto profondamente ridefinito alla luce della supremazia della nuova fonte costituzionale. È sufficiente richiamare le riflessioni di due punti di riferimento della scienza costituzionalistica. Mortati, in un saggio del 1952, scrive che “non sembra possibile rintracciare un concetto univoco e pacificamente accettato di norma giuridica, suscettibile di delimitare un ambito di attività giuridica da potersi ritenere, obiettivamente, esclusiva dell’amministrazione” [5]; e Crisafulli, nella voce “Atto normativo” dell’Enciclopedia del diritto (del 1959) [6], si esprimerà in termini provocatoriamente scettici sulla “premessa che identificherebbe il [continua ..]

3. La complessa fenomenologia delle leggi provvedimento

Come si è detto, quello delle leggi provvedimento è un tema classico, con una lunga storia alle spalle [11]. Nondimeno, è un tema che ha cambiato continuamente il modo di manifestarsi, la sua consistenza tipologica, ponendo conseguentemente problematiche nuove e differenti. Al punto che probabilmente è difficile contenere tutta la sua vasta fenomenologia in un’unica nozione che è davvero molto articolata e frastagliata al suo interno. Inoltre, non basta più provare a definire questa categoria semplicemente in contrapposizione a quello che dovrebbe essere il modello della legge: personalità/generalità, concretezza/astrattezza, eccezionalità/ordinarietà (su questa triplice coppia di opposti, riferibili ai destinatari, al contenuto, e agli effetti della legge, v. TAR Puglia, sez. I, 19 marzo 2003, n. 2899). Come ha sottolineato nella sua ampia indagine Arconzo, “tra i due estremi del precetto norma e del precetto concreto l’esperienza mostra una vasta e ricca gamma di figure intermedie che si allontanano dallo schema della norma nella sua forma pura di generalità, astrattezza e innovatività” [12]. Proprio il carattere plurale della categoria delle leggi provvedimento, ha spinto ad elaborare criteri di individuazione, e anche di regolamento di confini rispetto ad altre classificazioni, non appiattiti sulle coppie oppositive generale/individuale, astratto/concreto. Sono state messe in evidenza, spesso con il contributo della giurisprudenza costituzionale, elementi sostanziali di connotazione del modello delle leggi provvedimento, come ad esempio: a) la non ripetibilità della fattispecie prevista dalla legge; b) la singolarità della ‘causa’ della legge, legata al raggiungimento di un determinato, specifico risultato; c) l’assorbimento della discrezionalità amministrativa nella scelta legislativa [13]. Analizziamoli singolarmente. La non ripetibilità della fattispecie, il riferirsi della legge ad uno specifico e determinato caso, in relazione al quale esaurisce la sua efficacia, sarebbe un modo diverso di chiamare il sostanziale rovesciamento dell’astrattezza, che implica invece la tendenziale indefinita ripetibilità [14]. Nella sent. n. 90/1966 si trova un esempio particolarmente efficace di questo criterio. La norma esaminata autorizzava l’espropriazione di un [continua ..]

4. Il controllo di ragionevolezza della Corte Costituzionale sulle leggi provvedimento: uno scrutinio non sempre ‘stretto’

La giurisprudenza costituzionale è la lente fondamentale per capire la ‘collocazione’ costituzionale delle leggi provvedimento. L’esperienza italiana ha registrato una giurisprudenza intensa, numericamente assai significativa, a dimostrazione della consistenza del fenomeno. Possiamo rintracciare un filo rosso, una chiave di lettura, partendo da una sentenza recente, la n. 168/2020. In essa la Corte ha ribadito che una legge o un atto avente forza di legge “ha carattere provvedimentale” se “contiene previsioni di contenuto particolare e concreto che incidono su un numero limitato di destinatari, attraendo alla sfera legislativa quanto normalmente affidato al­l’autorità amministrativa (sent. n. 114/2017)”. In un’altra decisione del 2014 (sent. n. 64) si legge che “Nella giurisprudenza costituzionale sono state definite leggi provvedimento quelle che «contengono disposizioni dirette a destinatari determinati» (sent. n. 154/2013, n. 137/2009 e n. 2/1997), ovvero «incidono su un numero determinato e limitato di destinatari» (sent. n. 94/2009), che hanno «contenuto particolare e concreto» (sent. n. 20/2012, n. 270/2010, n. 137/2009, n. 241/2008, n. 267/2007 e n. 2/1997), «anche in quanto ispirate da particolari esigenze» (sent. n. 270/2010 e n. 429/2009), e che comportano l’attrazione alla sfera legislativa «della disciplina di oggetti o materie normalmente affidati all’autorità amministrativa» (sentenze n. 94/2009 e n. 241/2008). Questa Corte ha, peraltro, da sempre affermato la compatibilità della legge provvedimento con l’assetto dei poteri stabilito dalla Costituzione, in quanto nessuna disposizione costituzionale com­porta una riserva agli organi amministrativi o esecutivi degli atti a contenuto particolare e concreto (sent. n. 275/2013, n. 85/2013 e n. 143/1989), pur ribadendo, al contempo, che le leggi provvedimento devono soggiacere ad uno scrutinio stretto di costituzionalità, sotto i profili della non arbitrarietà e della non irragionevolezza della scelta del legislatore (sent. n. 20/2012, n. 429/2002 e n. 2/1997)”. Dunque, sulla linea della ragionevolezza corre la distinzione tra leggi provvedimento costituzionalmente tollerabili oppure illegittime, ed è un cambio di passo che si afferma soprattutto a partire dagli anni ’90, giacché in [continua ..]

5. Le oscillazioni della Corte e il controllo eventuale sulla motivazione come ‘causa oggettiva’ dell’intervento legislativo

Come ho detto prima, non c’è una tendenza univoca nella giurisprudenza costituzionale. Cambiano le Corti e gli interpreti, e ovviamente i contesti di riferimento, e anche questo incide sulla effettiva direzione del giudizio di ragionevolezza della Corte. In alcuni casi la mano è stata pesante, soprattutto quando la Corte ha avuto la percezione di un certo aumento dell’uso del modello legge-provvedimento. Già nella sent. n. 153/1997, la Corte parlava di “un sindacato tanto più rigoroso quanto più marcata sia la natura provvedimentale dell’atto legislativo sottoposto a controllo”, dichiarando incostituzionale una legge siciliana che autorizzava l’amministrazione regionale a prorogare per un triennio i rapporti di lavoro di novanta dipendenti di due società a partecipazione pubblica in liquidazione; e nella sent. n. 205/1996 segnalava l’esigenza di uno scrutinio stretto “anche in relazione ai presupposti del legiferare”. Più recentemente, nella sent. n. 137/2009, la Corte ha affermato che “il legislatore, qualora emetta leggi a contenuto provvedimentale, deve applicare con particolare rigore il canone della ragionevolezza, affinché il ricorso a detto tipo di provvedimento non si risolva in una modalità per aggirare i principi di eguaglianza ed imparzialità”. Questo significa, in particolare, che “devono risultare i criteri ai quali sono ispirate le scelte e le relative modalità di attuazione”. Nel caso Ilva, come in precedenza si è fatto notare, l’eccezionale situazione di emergenza è la carta principale che porta a valutare la scelta del d.l. n. 207/2012, nella parte in cui riconosce natura di interesse strategico nazionale all’impianto siderurgico di Taranto, come conforme a ragionevolezza, e quindi costituzionalmente ammissibile [26]. Infine, nella sent. n. 168/2020 viene ribadita l’esigenza “di uno scrutinio di costituzionalità stretto, ovvero particolarmente severo”, delle leggi provvedimento poiché “in norme siffatte è insito il pericolo di un arbitrio, connesso alla potenziale deviazione, in danno di determinati soggetti, dal comune trattamento riservato dalla legge a tutti i consociati” (sent. nn. 182/2017 e 64/2014). Nondimeno, il Giudice delle leggi chiarisce che “l’accertamento della violazione [continua ..]

6. Il nodo delle garanzie sostanziali e processuali tra procedimento amministrativo e procedimento legislativo

C’è un altro profilo, altrettanto importante sul piano costituzionale rispetto al tema dei limiti materiali della funzione legislativa e del rapporto tra legge e atto amministrativo, che spesso viene riproposto nei giudizi costituzionali sulle leggi provvedimento: vale a dire il problema di come garantire le posizioni e gli interessi dei soggetti incisi dagli interventi amministrativi e provvedimentali assunti con la forma dell’atto legislativo [29]. Nelle sent. nn. 271/2008 e 20/2012, la Corte riconosce che il regime procedimentale e processuale degli atti amministrativi “si riconnette ad un regime di flessibilità certamente più marcato che nell’ipotesi in cui il contenuto del provvedimento sia cristallizzato nella forma della legge”. Soprattutto nella prima decisione, il Giudice costituzionale mette in risalto il differente livello di garanzia dei soggetti direttamente interessati nei confronti dell’atto amministrativo, legato soprattutto alla possibilità di ricorrere agli ordinari strumenti di tutela giurisdizionale, e, tra questi, alla tutela cautelare, ove ne ricorrano i presupposti. L’immediatezza della tutela cautelare è il punto di distinzione più evidente tra il giudizio amministrativo e il giudizio di costituzionalità. Gli artt. 24 e 113 Cost. diventano i nuovi pilastri su cui provare a rimettere in gioco se non la sussistenza di una riserva di atto amministrativo regionale, quantomeno una diffidenza per l’uso troppo disinvolto del modello della legge sostanzialmente provvedimentale. Questo forse è il profilo problematico più controverso delle leggi provvedimento. L’impatto distorsivo non è solo sul principio di uguaglianza, ma sui diritti che si riconducono all’azione amministrativa che viene sostituita dalla forma della legge, e che trovano base e riconoscimento negli artt. 24, 97, 113 Cost., e – sul piano legislativo – nella legge n. 241/1990, e nelle norme sul processo amministrativo. Le possibilità di azione e di re-azione che il privato ha nei confronti dell’atto amministrativo si disperdono quando l’azione amministrativa viene riprodotta nella forma della legge, e non tutto può essere compensato dalle risorse del giudizio di costituzionalità. Il principio del giusto procedimento amministrativo, oggi pienamente accolto nella legge n. 241/1990 (che possiamo [continua ..]

NOTE