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La tutela della salute e della sicurezza nelle missioni militari all'estero di peace keeping. Precauzione o prevenzione? (A proposito di una recente pronuncia del Consiglio di Stato)

Paolo Pascucci, Prof. Ordinario di diritto del lavoro dell’Università di Urbino

Il saggio analizza una sentenza del Consiglio di Stato in tema di risarcimento dei danni causati dall’uranio impoverito ad un militare durante missioni all’estero. In particolare si sottolinea come la sentenza riconduca al principio di precauzione gli obblighi del datore di lavoro che più propriamente avrebbero dovuto ascriversi al principio di prevenzione.

PAROLE CHIAVE: tutela della salute - tutela della sicurezza - peace-keeping - personale militare

Health and safety at work in military peacekeeping missions abroad. Precaution or prevention? (Regarding a recent ruling by the Council of State)

The essay analyzes a sentence of the Council of State on the subject of compensation for the damage caused by depleted uranium to a soldier during missions abroad. In particular, it is emphasized that the sentence brings the employer’s obligations back to the precautionary principle, which more properly should have been ascribed to the prevention principle.

Keywords: health protection – safety protection – peace-keeping – military personnel 

Sommario:

1. “Stellette” e diritto del lavoro - 2. La questione dell’uranio impoverito (ovvero la “sindrome dei Balcani”) nella giurisprudenza - 3. Il caso oggetto della sentenza del Consiglio di Stato - 4. I rischi a confronto - 5. Prevenzione o precauzione? - 6. Precauzione o particolarità del lavoro e, quindi, prevenzione? - 7. L’implicito riferimento alla valutazione dei rischi - 8. Il quadro delle fonti: ieri … - 9. segue: … e oggi - 10. Attività militari e sicurezza sul lavoro: verso la fine di un “mondo a parte” - NOTE


1. “Stellette” e diritto del lavoro

Da qualche tempo la forza espansiva del diritto del lavoro sta spiegando i propri effetti non solo, com’è ampiamente noto, nei confronti di rapporti di lavoro formalmente riconducibili a contratti estranei alla subordinazione di cui all’art. 2094 c.c. (come quelli rientranti nell’area della c.d. parasubordinazione) [1], ma anche nei riguardi di rapporti connotati da… una subordinazione talmente intensa da aver invece impedito per lunghi anni qualunque loro contatto con il diritto del lavoro. Beninteso, nulla di paradossale in quest’ultimo caso, trattandosi di rapporti di lavoro (o, meglio, di servizio) connotati da un particolarissimo status pubblicistico – quello militare, con i connessi vincoli gerarchici [2] – a lungo ritenuto incompatibile con il pieno godimento di diritti e libertà di cui dispongono tutti gli altri lavoratori, anche dipendenti da pubbliche amministrazioni. Se questa incompatibilità continua tuttora a permanere per quanto riguarda il diritto di sciopero [3], essa si è decisamente stemperata per quanto concerne la libertà sindacale [4], la quale, dopo essere stata tollerata per lunghi anni solo sotto paludate e “pudiche” forme di rappresentanza formalmente non sindacale [5], è stata finalmente “sdoganata” dalla Corte costituzionale con una sentenza che, facendo leva sulla Cedu e sulla Carta sociale europea [6], ha dichiarato l’il­legittimità costituzionale dell’art. 1475, comma 2, del Codice dell’ordinamen­to militare (d.lgs. n. 66/2010). Una disposizione, quest’ultima, che vietava radicalmente ai militari di costituire associazioni professionali a carattere sindacale o di aderire ad altre associazioni sindacali, laddove, come rilevato dalla Corte, essa dovrebbe prevedere – sulla falsariga di altre ipotesi per certi versi analoghe, ancorché non contraddistinte dallo status militare [7] – che i militari, pur non potendo aderire ad altre associazioni sindacali, possano tuttavia costituire associazioni professionali a carattere sindacale alle condizioni e con i limiti fissati dalla legge [8]. Ovviamente, l’apertura di questo fondamentale canale di comunicazione tra il mondo militare e uno dei principi fondamentali del diritto del lavoro – sulla cui concreta applicazione è in corso il [continua ..]

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2. La questione dell’uranio impoverito (ovvero la “sindrome dei Balcani”) nella giurisprudenza

La questione della c.d. “sindrome dei Balcani” – come è stata definita l’e­mersione di «patologie di natura prevalentemente neo-plastica, conseguenti all’esposizione dei militari ad agenti patogeni» (specialmente l’uranio impoverito) «presenti nelle aree teatro di scontri armati» in cui i soldati italiani hanno operato in occasione di missioni di pace [12] – è approdata da tempo all’atten­zione della giurisprudenza. Peraltro, come è stato osservato [13], soltanto a partire da una pronuncia del Tribunale di Roma del 2009 [14] il tema ha iniziato ad essere inquadrato in una prospettiva che, travalicando il piano della responsabilità extracontrattuale dell’Amministrazione della difesa ex art. 2043 c.c. [15], si è incentrata sul rapporto di servizio/lavoro fra Ministero e militare, assumendo a riferimento l’art. 2087 c.c. In particolare, in tale occasione l’attore – un caporal maggiore del­l’Esercito italiano che nel 2000 aveva partecipato alla missione internazionale di pace in Kosovo – aveva fatto valere «la responsabilità contrattuale del datore di lavoro, indicando a sostegno della propria domanda elementi oggettivi riferibili ad una condotta dannosa» che, lungi dal presentare un nesso meramente occasionale con il rapporto di impiego, costituiva invece «la diretta conseguenza della dedotta violazione dell’obbligo contrattuale di garantire, in relazione allo specifico ambiente lavorativo, la sicurezza dei dipendenti, avendo in particolare l’attore dedotto la violazione delle cautele e delle misure di sicurezza necessarie a garantire la integrità psicofisica del personale militare impegnato in zone in cui era noto il rischio di contaminazione e delle conseguenti patologie»: dunque, un’attività (omissiva e/o commissiva) che evidentemente poteva esplicarsi solo nel rapporto tra la pubblica amministrazione convenuta e il suo personale militare impegnato nelle zone a rischio, e non poteva «esplicarsi indifferentemente nei confronti della generalità dei cittadini» [16]. Ovviamente, trattandosi nel caso di specie di un rapporto di lavoro pubblico non contrattualizzato (art. 3, comma 1 del d.lgs. n. 165/2001) [17], il Tribunale aveva conseguentemente dichiarato la [continua ..]

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3. Il caso oggetto della sentenza del Consiglio di Stato

Con la sentenza 30 novembre 2020, n. 7560, il Consiglio di Stato ha respinto il ricorso presentato dal Ministero della difesa contro una pronuncia del Tar Veneto [25] in merito alla richiesta di risarcimento del danno non patrimoniale conseguente ad un’infermità diagnosticata nel 2008 ad un ufficiale dell’Esercito italiano, in congedo dal 1° aprile 2000, la cui causa sarebbe stata riconducibile alla sua partecipazione ad alcune missioni all’estero nel 1993 e nel 1999 [26], nel corso delle quali sarebbe stato esposto al contatto con sostanze contaminanti altamente tossiche, fra cui l’uranio impoverito, le nanoparticelle di minerali pesanti prodotte dall’esplosione di materiale bellico e il benzene. Il Tar aveva accolto la richiesta del militare riconoscendo la sussistenza del nesso causale fra l’esposizione all’uranio impoverito e la patologia, peraltro indirettamente confermata anche dal riconoscimento amministrativo della dipendenza della patologia da causa di servizio, sia dall’attribuzione all’ufficiale della qualità di “vittima del dovere”, con i conseguenti benefici economici. Contro tale pronuncia il Ministero della difesa aveva interposto appello contestando la sussistenza del nesso di causalità (che peraltro non riteneva potersi desumere da un istituto indennitario e non risarcitorio quale il pregresso riconoscimento amministrativo della dipendenza della neoplasia da causa di servizio) in quanto, da un lato, non sarebbe risultato comprovato l’utilizzo di uranio impoverito in Somalia e, da un altro lato, fino al dicembre 2000 il Ministero non sarebbe stato a conoscenza dell’impiego in Bosnia di munizionamento che contenesse la stessa sostanza.

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4. I rischi a confronto

Pur citando esplicitamente soltanto una volta l’art. 2087 c.c., dalla sentenza del Consiglio di Stato emerge assai chiaramente come l’indiscutibile specialità del rapporto di servizio del personale militare nelle missioni “di pace” all’este­ro non possa far velo alla pregnanza anche in tali situazioni dell’obbligo di sicurezza sul lavoro previsto dalla citata norma civilistica. Particolarmente significativo in tal senso appare l’utilizzo da parte del Collegio dell’espressione “cittadino-soldato”, a conferma di come il personalissimo diritto alla salute non possa essere mai eliso neppure da esigenze pur rilevanti come quelle connesse alle attività belliche. Anzi, a ben guardare, la pronuncia è proprio costruita sulla distinzione/contrapposizione tra l’obbligo del militare di non sottrarsi al rischio bellico intrinsecamente connesso allo status speciale di cui al d.lgs. n. 66/2010, da un lato, e, dall’altro, l’obbligo dell’Amministrazione della difesa di prevenire tutti i rischi non strettamente dipendenti da attività belliche. Infatti, come rileva il Collegio, è indubbio che il militare abbia il dovere giuridico di esporsi ai pericoli insiti in certe specifiche attività: da quelli recati «dalle forze nemiche o, comunque, da formazioni armate irregolari che intendano contrastare, anche con forme di guerra asimmetrica, le Forze Armate della Repubblica», a quelli che si rinvengono negli «svariati rischi inevitabilmente connessi con l’uso, il maneggio e la conservazione del materiale bellico»; da quelli intrinseci «alle attività addestrative», a quelli conseguenti «all’ontologica insidia recata dalla permanenza fisica in contesti operativi instabili, in quanto, benché formalmente pacificati, siano ancora percorsi da forti elementi di frattura dell’ordinaria esistenza civile». Senonché, da tale dovere di esporsi al pericolo bellico relativamente alle predette attività non può ricavarsi il principio per cui sul militare graverebbe «ogni tipo di rischio comunque conseguente alla sua presenza fisica nel teatro di operazioni», qui emergendo invece l’obbligo dell’Amministrazione «di proteggere il cittadino-soldato da altre forme prevedibili e prevenibili di pericoli non strettamente dipendenti da [continua ..]

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5. Prevenzione o precauzione?

Evocando l’art. 2087 c.c. – che, data la materia del contendere (il risarcimento di un danno connesso a responsabilità contrattuale) costituiva l’impre­scindibile fondamento dell’obbligo di sicurezza gravante sull’Amministrazio­ne [27] – il Consiglio di Stato fornisce di tale obbligo un’interpretazione estremamente rigorosa, come emerge, in particolare, in tre passaggi della sentenza. Il primo è quello in cui si afferma che, con riferimento alle missioni “di pace” all’estero, l’Amministrazione della difesa si trovi in «una condizione di responsabilità lato sensu di posizione» (di garanzia, n.d.a.) che, fatti salvi i soli rischi oggettivamente imprevedibili (riconducibili all’ipotesi del caso fortuito), ricomprende anche «il rischio da esposizione ad elementi che, benché non ancora scientificamente acclarati come sicuro fattore eziopatogenetico, ciononostante lo possano essere, secondo un giudizio di non implausibilità logico-razionale», derivandone in tali casi un dovere di «diligentia… ad un livello massimo». Il secondo è quello in cui il Collegio sottolinea, sempre con riferimento al­l’ipotesi delle missioni all’estero, come, a fronte del dovere del militare «di esporsi al rischio bellico (sempre latente in tali contesti)», l’Amministrazione abbia l’obbligo «di circoscrivere al massimo, in un’ottica di precauzione, i diversi ed ulteriori rischi concretamente prevedibili (in quanto non implausibili) ed oggettivamente prevenibili». Il terzo è quello nel quale, richiamando esplicitamente la norma codicistica, si rileva come l’Amministrazione della difesa, quale datore di lavoro, sia «sottoposta agli obblighi di protezione stabiliti dall’art. 2087 c.c., che impone a quanti ricorrano, nell’esercizio di attività imprenditoriale, ad energie lavorative di terzi di adottare, nell’esercizio di tali attività, “misure” idonee, secondo un criterio di precauzione e di prevenzione, a “tutelare l’integrità fisica e la personalità morale dei prestatori di lavoro”». La sentenza aderisce dunque a quegli arresti giurisprudenziali nei quali si evoca il concetto di precauzione [28] e, soprattutto, a quelli che, con riferimento a [continua ..]

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6. Precauzione o particolarità del lavoro e, quindi, prevenzione?

Al di là del fatto che sarebbe illogico un disallineamento tra i principi del d.lgs. n. 81/2008 e quelli dell’art. 2087 c.c. – i quali, peraltro, come appena visto, risultano interamente recepiti nella definizione di prevenzione accolta dal d.lgs. n. 81/2008 – a prima vista la prospettiva “precauzionale” non sembrerebbe infondata in quelle ipotesi in cui, a differenza dei normali contesti organizzativi aziendali, ai “normali” rischi connessi alla prestazione lavorativa se ne aggiungono altri insiti nei differenti ambienti o contesti in cui essa è chiamata di volta in volta a svolgersi (come accade appunto nei “teatri operativi” nei quali agiscono le forze armate e, in specie, quelli relativi alle missioni all’estero). Senonché, ci si potrebbe chiedere se si tratti davvero di una questione di precauzione, nel senso di dover adottare cautele anche per rischi il cui potenziale di danno non sia ancora scientificamente accertato, o piuttosto della necessità di farsi carico di rischi apparentemente “esogeni” che divengono “specifici” nel momento in cui se ne coglie la presenza nel contesto delle operazioni. Il fatto che, come nel caso in questione, il particolare contesto operativo delle operazioni militari in questione fosse stato interessato «da previ eventi bellici, come tali connotati da una poliedrica, imponderabile e multifattoriale pericolosità» [39] parrebbe semmai evocare, più che un indistinto principio di precauzione, quel criterio della “particolarità del lavoro” – previsto sia dal­l’art. 2087 c.c. sia dalla definizione di prevenzione del d.lgs. n. 81/2008 – del quale il datore di lavoro deve comunque tener conto in merito al proprio debito di sicurezza: un criterio che, riguardando tutte le caratteristiche della prestazione lavorativa, non può non considerare anche il contesto fisico ed organizzativo nel quale essa si svolge, assumendo crescente pregnanza ove tale contesto presenti presumibili elementi di pericolosità [40], i quali, come nel caso di specie, risultino tutt’altro che imprevedibili e che, in quanto tali, legittimano la richiesta di un peculiare livello di diligenza. D’altronde, per integrare la colpa del datore di lavoro ex art. 2087 c.c., non è richiesta «la specifica prevedibilità [continua ..]

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7. L’implicito riferimento alla valutazione dei rischi

Beninteso, quanto detto fin qui non significa che l’approccio seguito dal Consiglio di Stato per il caso in esame non sia nella sostanza condivisibile, non dovendosi oltretutto trascurare che, in maniera assai più evidente di quanto si percepisca in altre pronunce sullo stesso tema, la sentenza non si limita a disattendere giustamente l’obiezione dell’Amministrazione circa la non conoscibilità dei rischi connessi all’uranio impoverito, ma concentra soprattutto l’attenzione su quanto la stessa Amministrazione avrebbe dovuto fare specificamente per prevenirli. A ben guardare, l’insistenza del Consiglio di Stato sull’ottica precauzionale non fa che enfatizzare implicitamente la principale omissione prevenzionistica dell’Amministrazione in ordine alla valutazione dei rischi ed alla conseguente adozione delle connesse misure di tutela. Il che emerge anche là dove il Collegio rimprovera all’Amministrazione di non aver adottato dispositivi di protezione individuale e procedure volte a minimizzare il rischio da esposizione ad agenti patogeni dispersi nell’ambiente come invece avevano avuto cura di fare altri eserciti alleati coinvolti nella stessa missione, a conferma della non implausibilità di quei rischi. Seppure implicitamente, la sentenza n. 7560/2020 appare sensibilmente ispirata ai capisaldi del principio di prevenzione che, a partire dalla direttiva quadro n. 89/391/CEE, permea qualunque disciplina volta a tutelare la salute e la sicurezza sul lavoro. Se, per un verso, la pronuncia non esclude la sussistenza del nesso causale tra l’esposizione all’uranio impoverito e la patologia contratta ancorché sulla scorta di un criterio probabilistico sulla falsariga delle altre pronunce in materia [45], per altro verso pone particolarmente l’accento su tutto ciò che l’Amministrazione avrebbe dovuto fare e non ha fatto per prevenire il rischio nonostante la «mancanza di una chiara evidenza scientifica circa il carattere oncogenetico dell’esposizione umana a residui di combustione di metalli pesanti», come in primis l’uranio impoverito. Nella parte della pronuncia in cui si rigettano le eccezioni dell’Amministra­zione relative alla ignoranza all’epoca dei fatti circa l’uso di munizionamento all’uranio impoverito è difficile non cogliere un [continua ..]

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8. Il quadro delle fonti: ieri …

Il fatto che, se si eccettua l’art. 2087 c.c., nella sentenza del Consiglio di Stato non si rinvengano espliciti richiami alle altre fonti della sicurezza sul lavoro potrebbe forse spiegarsi con l’estrema farraginosità del quadro normativo purtroppo vigente all’epoca dei fatti (gli anni Novanta del secolo scorso). Come è noto, la direttiva quadro n. 89/391/CEE non ha escluso in toto il settore militare dal suo raggio di azione. Infatti, sebbene l’art. 2, par. 2, della stessa direttiva stabilisca la sua non applicabilità quando particolarità inerenti ad alcune attività specifiche nel pubblico impiego – per esempio nelle forze armate o nella polizia o ad alcune attività specifiche nei servizi di protezione civile – vi si oppongono in modo imperativo, nondimeno prevede che anche in questi casi si debba vigilare affinché la sicurezza e la salute dei lavoratori siano, per quanto possibile, assicurate, tenendo conto degli obiettivi della direttiva. Se è del tutto comprensibile che nella sentenza non emergano riferimenti alle disposizioni del d.lgs. n. 81/2008 (ed a quelle che, in attuazione dell’art. 3, comma 2, di tale decreto [49], sono state introdotte nel Codice dell’ordinamento militare e nel relativo regolamento [50]) in quanto non ancora emanate all’epoca dei fatti, tuttavia non v’è neppure traccia delle specifiche disposizioni di adeguamento per le Forze armate evocate dall’art. 1, comma 2 del d.lgs. n. 626/1994 (già vigente all’epoca della missione in Bosnia del 1999). In realtà, anche se alcune di tali disposizioni nel frattempo erano entrate in vigore [51], non era invece stato ancora emanato il decreto interministeriale 14 giugno 2000, n. 284, finalizzato all’individuazione delle particolari esigenze connesse al servizio espletato e delle attribuzioni proprie di tale Amministrazione e recante appunto il regolamento di attuazione del d.lgs. n. 626/1994, del suo decreto correttivo d.lgs. n. 242/1996 e del d.lgs. n. 277/1991 [52]. Dunque, non era – e non è – affatto facile capire se, all’epoca dei fatti, per il personale delle Forze armate impegnato in missioni all’estero esistessero specifiche norme prevenzionistiche applicabili o se, nella “spasmodica” attesa della predetta normativa regolamentare, si dovessero [continua ..]

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9. segue: … e oggi

Oggi, dopo l’entrata in vigore del d.lgs. n. 81/2008 e delle sue fonti attuative, il problema pare aver trovato finalmente soluzione nell’art. 253 del d.P.R. n. 90/2010, dedicato alle attività ed ai luoghi disciplinati dalle “particolari norme di tutela tecnico-militari”. Da un lato, il comma 4, lett. a, di tale norma prevede che «le disposizioni in materia di prevenzione, protezione, sicurezza, igiene del lavoro, per la tutela della sicurezza e della salute del personale nel corso di operazioni e attività condotte dalle Forze armate al di fuori del territorio nazionale, si applicano tenendo conto delle particolari esigenze di servizio e delle peculiarità organizzative vincolate anche dalla natura e dalla condotta delle stesse operazioni e attività nonché dalla contingente situazione ambientale, coerentemente con l’evo­luzione operativa della missione in atto» [55]. Da un altro lato, il comma 3 dello stesso articolo, indica che cosa debba intendersi con l’espressione «particolari norme di tutela tecnico-militare per la sicurezza e la salute del personale», richiamando, fra l’altro, alla lett. a, «le procedure tecnico-operative adottate nell’ambito di accordi di standardizzazione o di cooperazione fra le Forze militari dei Paesi aderenti alla Nato o ad altre organizzazioni internazionali ovvero quelle emanate dalla competente autorità militare nazionale sull’impiego dello strumento militare nazionale, quali le pubblicazioni, le direttive strategiche e le direttive operative» [56]. Se poi si considera che l’art. 255, comma 4 del d.P.R. n. 90/2010 prevede che, nella valutazione dei rischi e nella elaborazione del documento previsto dall’art. 28 del d.lgs. n. 81/2008, l’Amministrazione della difesa deve tener conto, altresì, delle particolari esigenze individuate ai sensi dell’art. 245 e delle norme di tutela tecnico-militare per la sicurezza e la salute del personale impiegato, individuate ai sensi dell’art. 253, pare del tutto evidente che anche le operazioni militari all’estero, ancorché coerentemente con le loro specificità, non possano essere sottratte alla valutazione di tutti i rischi tra cui quelli connessi alla «contingente situazione ambientale» esplicitamente menzionata nel comma 4, lett. a), dello stesso art. [continua ..]

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10. Attività militari e sicurezza sul lavoro: verso la fine di un “mondo a parte”

Sostenere, alla luce delle disposizioni appena citate, l’applicabilità dei prin­cipi fondamentali del d.lgs. n. 81/2008 come attuati mediante il d.P.R. n. 90/2010 non significa certo aver risolto tutti i problemi, non dovendosi sottovalutare le intrinseche difficoltà connesse agli scenari in cui operano i militari. D’altro canto, se è vero che l’obbligo della valutazione dei rischi e dell’ela­borazione del relativo documento compete esclusivamente al datore di lavoro per la sicurezza (art. 17, lett. a), del d.lgs. n. 81/2008) e che per tale si intende chi sia effettivamente dotato dei poteri decisionali e di spesa (art. 2, lett. b), e art. 299 del d.lgs. n. 81/2008), è vero pure che non sempre nelle pubbliche amministrazioni quest’ultimo requisito emerge nitidamente. Tanto che ci si potrebbe interrogare sulla perfetta coerenza con i principi del d.lgs. n. 81/2008 dell’art. 246, comma 2, del d.P.R. n. 90/2010 là dove prevede che «assolvono le funzioni di datore di lavoro, limitatamente al personale dipendente, anche i dirigenti e funzionari… che, ancorché non siano dotati di autonomi poteri di spesa, sono però competenti a disciplinare l’organizzazione del lavoro e possiedono piena autonomia per effettuare la valutazione dei rischi»: infatti non è certo agevole comprendere quale effettiva valutazione dei rischi presenti nell’organiz­za­zio­ne e nell’ambiente di lavoro possa essere effettuata da chi non dispone dei poteri strategici per incidere, modificandoli, su tali contesti [58]. Senza potersi qui addentrare in simili questioni, meritevoli di specifici approfondimenti, sarebbe altresì interessante verificare quanto nei fatti risulti adeguata, in termini di effettiva tutela della salute e sicurezza, la stessa previsione di cui all’art. 13, comma 1-bis, del d.lgs. n. 81/2008, inveratasi nell’art. 260 ss. del d.P.R. n. 90/2010, secondo la quale nei luoghi di lavoro delle Forze armate la vigilanza sull’applicazione della legislazione in materia di salute e sicurezza sul lavoro è svolta esclusivamente dai servizi sanitari e tecnici istituiti presso le stessa amministrazione. Non foss’altro, al di là delle esigenze strutturali ed organizzative che potrebbero addursi per giustificare tale opzione, la sua concreta applicazione non dovrebbe [continua ..]

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NOTE

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