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Il trasporto aereo, il mercato concorrenziale e gli aiuti di Stato. Riflessioni a margine del caso Alitalia

Stefania Pedrabissi (Ricercatrice di diritto amministrativo dell’Università di Parma)

 

Il trasporto aereo è, probabilmente, il settore a rete che ha subito dagli anni ’80 ad oggi, a seguito del processo di liberalizzazione, la più radicale trasformazione. Lo scritto si propone di riflettere sull’attuale sistema di aviotrasporto, con particolare riferimento al processo di liberalizzazione – che ha contribuito in maniera significativa a modificare il modo di intendere il trasporto aereo – e all’attuale sistema di regolazione. La centralità della materia, l’attualità delle vicende legate alla compagnia nazionale di aviotrasporto e le importanti implicazioni che da essa discendono, appaiono una valida occasione per ragionare sulle complessità giuridiche che da tempo accompagnano il processo di liberalizzazione del trasporto aereo e per interrogarsi su eventuali prospettive future.

Questo paper prende spunto dalla relazione proposta quale discussant al Convegno dedicato al tema «Il rapporto di lavoro nel trasporto aereo» e dalle suggestive riflessioni emerse in quella sede. Evento scientifico internazionale organizzato dalla Cattedra di Diritto del Lavoro di Giurisprudenza dell’Università degli Studi di Parma, Parma 28 aprile 2017.

 

PAROLE CHIAVE: liberalizzazione - aiuti di Stato - trasporto aereo

Aviation, Competitive Market and State Aid. Reflections on the margin of the Alitalia case

Air travel is probably the network industry that has suffered from years ’80 to date, as a result of the liberalisation process, the most radical transformation. The script aims to reflect on the current system of air traffic, with particular reference to the pro-liberalisation process-which has contributed significantly to change the way we look at air travel-and the current system of regulation. The importance of the matter, the news of the events tied to the national cargo airline and the major implications that descend, appear a viable opportunity to reason about legal complexities that accompany the process of liberalisation of air transport and for questioning about any future prospects.

Keywords: air transportation, liberalization, State aid

 

1. Note introduttive

Il tema del trasporto aereo cui è dedicato questo breve scritto è, indubbiamente, argomento di studio caratterizzato da un forte profilo di attualità: in Italia l’attività di aviotrasporto sta vivendo una fase di rinnovato interesse a causa, principalmente, delle vicissitudini legate a Alitalia, ex compagnia di bandiera.

Eppure l’analisi dell’odierna situazione del segmento aereo domestico non può ridursi ad una sterile critica rivolta ai differenti management che nel tempo si sono susseguiti, con risultati non sempre soddisfacenti, al comando della ex compagnia nazionale. Così facendo si correrebbe il rischio di trascurare il «cuore» della problematica che, ad avviso di chi scrive, va individuato nel­l’attuale sistema di regolazione dell’attività di aviotrasporto.

Il trasporto aereo è, probabilmente, l’ambito settoriale che ha subito dagli anni ’80 ad oggi la più radicale trasformazione, rientrando tra quelli su cui il diritto comunitario (prima) europeo (oggi) ha fatto maggiormente sentire la sua influenza. Le pronunce della Corte di Giustizia [2] in uno con le direttive comunitarie hanno segnato le tappe del processo di liberalizzazione del settore del trasporto aereo, che ha determinato la caduta delle situazioni di monopolio presenti nella maggior parte degli Stati membri e la contestuale apertura alla libera concorrenza.

Le importanti trasformazioni cui si è fatto cenno poc’anzi hanno indubbiamente contribuito a modificare profondamente il modo di intendere il trasporto aereo [3], allontanandolo da altri modelli preesistenti (si pensi ad esempio alla navigazione marittima) e imponendo un ripensamento generale di tutta l’atti­vità di gestione del trasporto aereo, a partire dal rapporto con i lavoratori [4].

La centralità della materia, l’attualità delle vicende legate alla compagnia nazionale di aviotrasporto e, le importanti implicazioni che da essa discendono appaiono una valida occasione per riflettere sulle complessità giuridiche che da tempo accompagnano il processo di liberalizzazione del trasporto aereo e per interrogarsi su eventuali prospettive future.

1.1. Nozioni preliminari

Le questioni appena abbozzate sono talmente ricche di implicazioni, da rendere necessario introdurre in limine alcuni preliminari richiami.

Appare, pertanto, utile all’economia del presente lavoro considerare il significato del concetto di liberalizzazione e di aiuto di Stato, sia con riferimento all’ordinamento italiano, sia con riferimento alla normativa comunitaria.

Nello specifico, il rinvio alla normativa comunitaria dovrà essere affrontato attraverso il filtro delle norme previste dal Trattato sul Funzionamento dell’U­nione Europea in materia di concorrenza, unitamente ai percorsi segnati dalle decisioni maturate in seno allo Spazio economico europeo (SEE) [5].

1.2. Il concetto di liberalizzazione

Il tema della «liberalizzazione» non può essere svolto da un punto di vista unitario, stante la sua natura plurivoca.

La locuzione «liberalizzazione» è, infatti, una nozione ampia ed elastica da tempo utilizzata per indicare fenomeni tra loro diversi [6].

Indubbiamente la liberalizzazione è una nozione di politica economica, pertanto se utilizzata in tal senso, indica la scelta di operare un passaggio da un’organizzazione economica ad iniziativa pubblica ad un’organizzazione economica ad iniziativa privata [7]. Con l’ulteriore precisazione che, per organizzazione a iniziativa pubblica, si intende non solo l’ipotesi in cui lo Stato assuma le vesti di imprenditore monopolista (riserva originaria), ma anche quella in cui l’accesso al mercato sia subordinato al superamento di un filtro discrezionale (riserva impropria) [8].

Parte della dottrina ritiene che «liberalizzazione» e «deregolamentazione» (che ne rappresenta uno sviluppo più marcato) siano due espressioni che postulano due differenti modi di affrontare i problemi di inefficienza del mercato in presenza di monopoli naturali. In particolare lo Stato nella sua funzione correttrice può disciplinare con una specifica normativa la concorrenza e il mercato – imponendo regolamentazioni – oppure può correggere eventuali distorsioni del mercato mediante il ricorso a strumenti di politica finanziaria [9]. Nel momento in cui cambiano le condizioni di mercato che avevano portato lo Stato ad intervenire con provvedimenti normativi o economici, si avranno processi di deregolamentazione e liberalizzazione [10]. In tale accezione la liberalizzazione assume una valenza negativa, poiché diviene strumento giuridico di soppressione (o forte limitazione) delle riserve originarie, consentendo la libertà di entrata nei settori tradizionalmente pubblici [11].

L’ingresso nel mercato di aviotrasporto di una pluralità di operatori, siano essi operatori pubblici o privati, ha notevolmente innalzato il livello di tutela rivolto all’utente finale del trasporto aereo, contrastando le molteplici inefficienze e iniquità che spesso accompagnano i regimi di riserva e monopolio legale [12].

Dalla liberalizzazione non consegue unicamente la libertà di mercato ma, altresì, interventi di regolazione, ispirati a principi e regole comuni ai diversi settori.

Per l’esercizio delle funzioni regolatorie il legislatore ha previsto l’istitu­zione di apposite autorità indipendenti, anche se con specifico riferimento al sistema di trasporto aereo non si è optato per l’istituzione di un’autorità di settore indipendente, bensì per la (non pacifica) assegnazione del ruolo di organo di controllo e vigilanza ad un ente pubblico preesistente (l’Enac) [13]. «Un regolatore senza autorità e privo di indipendenza, ha chiosato autorevole dottrina» [14].

All’Enac – ente pubblico derivante dall’accorpamento del Registro aeronautico italiano, dalla Direzione generale dell’aviazione civile e dell’Ente nazionale della gente dell’aria – sono attribuite funzioni di gestione e programmazione, ereditate dal precedente assetto istituzionale, e nuovi compiti di regolazione e vigilanza propri di una politica di apertura dei mercati e liberalizzazione dell’attività [15], seppur in assenza di espliciti riferimenti circa i reali obiettivi da perseguire [16].

La mancata istituzione di un’apposita autorità indipendente costituisce un elemento di forte criticità dell’attuale sistema di regolazione, muovendo in senso contrario all’esigenza maturata in sede anche sovranazionale, di accompagnare alle scelte politiche di regolazione pubblica l’individuazione di corpi autonomi dotati di forte expertice, in grado di assolvere le funzioni normative (da intendersi in senso ampio), amministrative (in particolare la funzione di controllo) e “paragiurisdizionali” [17].

L’incapacità o l’insufficienza di regolazione impedisce il raggiungimento dell’obiettivo condiviso da tutti i Paesi membri di creare un quadro di principi regolatori uniformi su tutto il territorio dell’Unione Europea.

Volendo giungere ad una prima, seppur parziale, considerazione appare possibile affermare come sia liberalizzata quell’attività che è sottoposta unicamente ad una regolazione in funzione di standardizzazione tecnica e di tutela della concorrenza (a vantaggio esclusivo della clientela) e che, al completamento del processo di liberalizzazione, è vincolata unicamente alle leggi del mercato [18].

Il processo di liberalizzazione precede, di norma in un’ipotesi ottimale, la privatizzazione. Espressione, quest’ultima che indica la sostituzione del regime pubblico con un regime di privato. Il passaggio può riguardare tanto l’or­ganizzazione, e pertanto i soggetti, quanto le attività e i beni pubblici [19]. Onde evitare falsi fenomeni di privatizzazione è necessario che vi sia l’effettivo e integrale cambio di regime.

Per Alitalia, già operante dal 1946 come società per azioni a prevalente partecipazione statale in regime di concessione riservata, il processo di privatizzazione formale non è stato necessario.

È stata, invece, necessaria la privatizzazione sostanziale (anch’essa non in senso canonico) e la liberalizzazione nell’accezione poc’anzi condivisa, quale conseguenza del pacchetto di regolamenti comunitari e interventi legislativi interni [20].

1.3. Gli aiuti di Stato

Altra espressione spesso presente nelle pagine di questo scritto è quella di «aiuti di Stato».

Com’è noto uno degli obiettivi principali dell’Unione Europea è il raggiungimento di «un’economia di mercato aperta e di libera concorrenza» [21] basata su di mercato interno, in uno spirito di leale cooperazione.

Per consentire questo risultato gli Stati membri debbono evitare comportamenti e un uso delle politiche economiche interne diretti a favorirne artificiosamente proprie imprese o settore in crisi attuale o potenziale.

Da tale logica discende la sanzione di incompatibilità – non assoluta ma in linea di principio – degli aiuti di Stato, in grado di incidere sugli scambi interni e falsare o minacciare la concorrenza.

In particolare se l’aiuto di Stato rafforza la posizione di un’impresa nei confronti delle altre concorrenti negli scambi intracomunitari, si deve assumere che esso alteri gli scambi stessi [22].

Eppure, ed è realtà di questi giorni, in tutti i sistemi economici di libero mercato, sono assai frequenti gli interventi da parte dei pubblici poteri finalizzati a suscitare e sostenere le iniziative imprenditoriali, ad incentivarne lo sviluppo oppure a gestirne il fallimento e le sue conseguenze.

Alla base di tali interventi vi è la consapevolezza che il risultato del libero gioco delle forze di mercato e della concorrenza non conduca sempre ad un ritorno integralmente soddisfacente, in vista di un equilibrato sviluppo della intera società [23].

Anche il libero mercato necessita di correttivi, più precisamente di azioni correttive, che provengono dalle autorità di governo al fine di prevenire o compensare squilibri o deficienze di varia natura riscontrabili nei mercati [24].

Si tratta, dunque, di strumenti di regolazione ad opera dei singoli Stati membri.

Il divieto rivolto ai Paesi di erogare aiuti di Stato è, pertanto, attenuato da numerose eccezioni e disposizioni presenti nel Trattato stesso.

Sono, eccezionalmente, ammesse forme di intervento in grado di alterare il mercato con effetti distorsivi.

Complesso è, però, definirne la portata e fissarne il limite della liceità, posto che nel Trattato non si rinviene una definizione di aiuto di Stato, ma se ne delineano le caratteristiche essenziali al fine di restringere il campo di applicazione delle relative conseguenze giuridiche [25].

Fondamentale, ancora una volta, il contributo della giurisprudenza comunitaria che ha consentito di meglio esplicitare i caratteri dell’aiuto di Stato, passibile di controlli da parte della Commissione [26].

Caratteristiche necessarie affinché sia configurabile l’aiuto di Stato sono l’onerosità del provvedimento a carico del soggetto pubblico [27] e il conseguente vantaggio economico per l’impresa beneficiaria, la quale potrà conseguire una condizione migliore rispetto a quella precedente l’intervento pubblico gra­zie ad una riduzione dei costi generali di produzione [28].

Altro criterio di matrice giurisprudenziale consiste nel carattere selettivo dell’intervento [29]. L’aiuto di Stato per essere illecito non deve consistere in una misura generalizzata di cui beneficiano indistintamente tutte le imprese in tutti i settori economici, quali ad esempio la riduzione degli oneri sociali per le imprese. La selettività consiste nell’avvantaggiare unicamente determinate im­prese e produzioni, imprese singole individuate oppure particolari territori: interventi che inevitabilmente modificano gli equilibri di mercato [30].

Il sostegno all’impresa ha molteplici forme: non si manifesta solamente nella tradizionale sovvenzione all’investimento o all’esportazione, ma può assumere vesti meno convenzionali quali gli interventi del soggetto pubblico in aumenti di capitale, o può manifestarsi attraverso finanziamenti e aiuti concessi mediante contratti di formazione e lavoro (CFL) [31].

Non rileva pertanto la forma dell’aiuto di Stato, poiché la sua concreta erogazione può essere disposta da una legge, da un atto amministrativo o da un atto di natura privatistica; purché a monte vi sia un provvedimento pubblico [32].

Per queste ragioni, non esistendo una definizione tipica ed esaustiva del­l’aiuto di Stato illecito, risulta indispensabile il ricorso alla tecnica del case by case: ogni qual volta uno Stato proceda ad erogare un aiuto in favore di imprese pubbliche o private è necessario attivare la procedura di cui all’art. 108 del TFUE [33]. Lo Sato deve notificare alla Commissione tutti i progetti di aiuto a un’impresa, la Commissione ha il compito di verificare che gli Stati non eroghino aiuti illegali o incompatibili con il mercato comune.

Le sintetiche nozioni premesse consentono ora di addentrarci nel cuore della vicenda.

2. Il profilo diacronico

Come più volte ricordato, il settore del trasporto aereo è, tra tutti i settori a rete [34], quello che ha subito il cambiamento più profondo all’indomani dell’av­vio della liberalizzazione del mercato, avvenuto nella seconda metà degli anni ’70 dapprima negli Stati Uniti e, successivamente, proseguito in Europa dagli anni ’80 e ’90.

Per comprender quanto poc’anzi affermato appare utile ripercorrere, seppur sinteticamente, le tappe storiche che hanno caratterizzato la progressiva affermazione del servizio aereo.

È a partire dagli inizi del ’900 (il 1919 è l’anno che segna l’avvio dello sviluppo del trasporto aereo per scopi diversi da quelli militari ed è l’anno in cui viene stipulata la Convenzione di Parigi) che si individua la prima fase di diffusione del servizio aereo.

Sono gli anni in cui il mercato è improntato a rigidi principi di protezionismo accompagnati dall’universale riconoscimento, da parte di tutte le nazioni, della sovranità sugli spazi aerei sovrastanti i rispettivi territori. Una sovranità indiscussa, anzi rafforzata dal contenuto della Convenzione di Chicago del 1944, integralmente riproposto in Europa, che innalza i livelli di protezionismo, inducendo tutti gli Stati europei ad implementare le politiche protezionistiche del mercato del trasporto aereo attraverso l’introduzione nei singoli ordinamenti giuridici di importanti regole a protezione delle compagnie di bandiera.

La negoziazione bilaterale tra paesi diviene lo strumento che meglio consente di controllare l’accesso al mercato e di mantenere un numero limitato di rotte servite, di diritti di traffico e l’attribuzione del diritto esclusivo ad una compagnia (di norma la compagnia di bandiera) ad operare su di una singola tratta.

La natura degli accordi bilaterali rende possibile una forma estremamente rigida di controllo sull’entrata e sulla capacità dell’offerta. I collegamenti tra le due nazioni protagoniste dell’accordo sono effettuati dall’unico vettore autorizzato. Non vi è alcuna tutela per il consumatore finale, che non è neppure contemplato nelle singole voci di accordo.

Le tariffe sono concordate tra le compagnie mediante il ricorso a procedure definite in ambito IATA (International air transport association) e successivamente approvate dai governi. Tariffe che trascurano completamente il profilo della tutela dell’utente finale e vengono fissate ad un livello estremamente elevato, in grado di poter compensare gli elevati costi operativi propri della realtà europea (tratto che ancora oggi contraddistingue il mercato aereo europeo).

Un sistema così delineato e improntato a rigide regole di protezionismo non può non generare situazioni di monopolio pubblico o duopolio, basate su di una logica puramente esclusiva e del tutto indifferente alla tutela dei passeggeri.

Il settore dell’aviotrasporto resta immobilizzato in queste strette regole sino al 1978, momento in cui il governo americano, per mano del presidente Carter, dà inizio al processo di deregolamentazione del mercato statunitense [35].

Quale conseguenza della nuova politica di deregulation del settore di trasporto aereo oltre oceano, anche in Europa, seppur con un certo ritardo, prende avvio un graduale processo di liberalizzazione grazie ad una prima rinegoziazione degli accordi bilaterali tra Gran Bretagna ed Olanda e Gran Bretagna ed Irlanda.

Su questa scia altri Paesi europei maturano l’idea di rivedere il meccanismo degli accordi bilaterali e delle regole protezionistiche poste alla loro base. Inizia a prender forma il convincimento che le posizioni di monopolio create dal sistema di regole sino a quel momento vigente, sia la reale causa della definizione di tariffe più elevate rispetto a quelle americane.

Sebbene, sino a quel momento, il trasporto aereo e quello marittimo siano esclusi dalla politica comunitaria [36], la Commissione si avvicina all’idea di una possibile deregulation del mercato europeo finalizzata a introdurre una maggior concorrenza nel mercato aereo [37].

Sarà però necessario attendere un decennio, sino alla stipula dell’Atto Unico Europeo (nel 1986) a Parigi, occasione che permetterà l’introduzione di un emendamento al Trattato di Roma.

A far data da quel momento il trasporto aereo diviene politica comune e parte integrante del mercato interno comunitario [38].

L’attenzione al segmento dell’aviotrasporto, così istituzionalizzata, consente l’adozione da parte del Consiglio, di una serie di misure, denominate Primo Pacchetto sulla Riforma del Trasporto Aereo [39] (o “Fase I”) necessarie alla rimozione delle originarie riserve a favore delle ex compagine di bandiera e alla contestuale apertura del mercato ad altri operatori.

Come si vedrà a breve, la conclusione del tanto auspicato processo di liberalizzazione non sarà immediata: al Primo pacchetto sulla Riforma del Trasporto Aereo seguiranno altri due interventi comunitari, dal contenuto talvolta eccessivamente “timido” rispetto al disegno iniziale.

3. L’attività di aviotrasporto in generale

L’odierna concezione di attività di aviotrasporto è profondamente differente dalla visione del trasporto aereo appartenente agli anni ‘30: gli scambi economico culturali tra le diverse aree geografiche maggiormente industrializzate, hanno posto le premesse affinché emergessero nuove e differenti bisogni in materia di trasporti.

Si è affermata in maniera particolarmente significativa, l’esigenza di ottimizzare il modo di eseguire e di intendere il trasporto, attribuendogli confini e spazi più ampi in cui muoversi.

La rapida diffusione e fruizione collettiva del bene tempo, in uno con la volontà di dar vita ad uno spazio sovranazionale che superasse i tradizionali confini, ha contribuito a liberare il trasporto aereo, dalla miope visione iniziale che lo relegava a mero mezzo di trasferimento di persone e cose da un luogo ad un altro.

I servizi di trasporto in generale, e quello aereo in particolare, rivestono oggi un ruolo nevralgico all’interno di ogni singolo ordinamento: ad essi, infatti, è demandato il compito di contribuire alla promozione della crescita e dell’efficienza del sistema economico [40].

Il trasporto aereo è centro di imputazione d’interessi economici; assolve alla funzione sociale di migliorare l’accessibilità ad aree geograficamente difficili da raggiungere, rimuovendo quegli ostacoli che generano disuguaglianza economica e sociale.

Il trasporto areo ha, da tempo, perso la veste di mezzo occasionale e costoso di spostamento, acquisendo il rassicurante connotato della quotidianità e l’appeal del low cost.

Il trasporto aereo è un luogo di lavoro [41] – necessariamente itinerante – dalle modalità operative pressoché stabili, che lo rendono assai diverso dai luoghi di lavoro dedicati alla navigazione [42].

Per queste ragioni il segmento del trasporto aereo necessita di regole idonee a creare un quadro normativo in grado di garantire lo sviluppo equilibrato e la efficiente gestione [43].

3.1. (Segue) ... e le peculiarità nazionali

Grazie alla conformazione geografica del nostro Paese, l’Italia potrebbe vantare una vasta rete di scali di differenti dimensioni ed evitare la concentrazione del traffico sui principali hub nazionali, concentrazione del traffico che innalza di molto il rischio di pregiudicare la qualità del servizio.

Ma così non è, o meglio, non è sempre stato.

Una profonda contraddizione caratterizza, infatti, la distribuzione della rete aeroportuale domestica: da un lato il nostro territorio presenta ricchissimi bacini di utenza tra il nord Italia e le aree maggiormente ricche e industrializzate dell’Europa, che si tradurrebbero in altrettanto validi punti di approdo aereo; dall’altro la posizione di dominanza del mercato ricoperta per un importante lasso di tempo dalla ex compagnia di bandiera e la sostanziale concentrazione dell’offerta presso gli hub principali di Roma e di Milano, hanno consentito che per lungo tempo molte nicchie di mercato rimanessero inesplorate [44].

A partire dal 2004 si è aperta la strada ad una progressiva espansione degli scali minori (di particolare rilevanza la crescita nel Triveneto del volume del traffico degli scali di Venezia e Verona; ma anche in Toscana, a Pisa).

Ad oggi è possibile riconoscere una sostanziale omogeneità nella disponibilità delle infrastrutture aeroportuali nelle differenti aree del Paese accompagnata, però, ad una differente accessibilità: nel sud Italia permangono maggiori difficoltà con riferimento al numero e alla qualità dei servizi di collegamento. La non omogenea presenza di mezzi di comunicazione intermodali, necessari al collegamento tra gli scali (specie se secondari) e i bacini territoriali di utenza genera importanti conseguenze sui volumi di traffico, determinando una vera e propria forbice nella rete di aeroporti non principali. Le prospettive di ulteriore espansione degli scali minori sono strettamente legate agli investimenti sulle infrastrutture aeroportuali che saranno pianificate a livello nazionale.

La posizione nevralgica della nostra penisola ha, comunque, consentito al mercato domestico di divenire uno dei principali in Europa.

4. L’evoluzione del segmento aereo domestico

In Italia il settore del trasporto aereo è stato a lungo uno dei più regolamentati, improntato ad un regime di semi monopolio con il vettore Alitalia che si afferma sul mercato dal dopoguerra [45].

Nel periodo che intercorre dagli inizi degli anni ’60 alla fine degli anni ’80, nasce una nuova compagnia chiamata Alisarda successivamente ribattezzata con il nome di Meridiana [46].

A fine 1985 esistono in Italia solo tre vettori di linea: Alitalia, la compagnia regionale Alisarda e ATI, controllata da Alitalia: Alitalia opera con 51 velivoli ed una capienza di circa diecimila passeggeri [47], la quota del gruppo pubblico nella capacità offerta risulta di conseguenza del 96, 2%.

Il processo di liberalizzazione prende avvio intorno agli anni ’80 e consente l’ingresso di nuovi e aggressivi competitor.

La deregolamentazione apre la strada ad un mercato più competitivo: la presenza di nuovi operatori low cost, la progressiva diminuzione dei prezzi e il contestuale aumento della possibilità per i passeggeri di scegliere tra differenti operatori e opportunità tariffarie, appartiene al presente.

L’attività di aviotrasporto è, oggi, improntata ad un regime concorrenziale, fortemente voluto dall’Unione Europea (una liberalizzazione nella forma più attenuata rispetto alla deregulation adottata in Usa), processo che introdotto meccanismi competitivi legati al modello di contendibilità.

Le normative adottate in maniera graduale e progressiva in sede comunitaria (prima) europea (oggi), hanno aperto l’accesso alle rotte aeree di collegamento fra gli Stati e agli aeroporti (aprendo nel nostro Paese il problema della duplice privatizzazione sia delle infrastrutture sia del servizio).

Si è consolidato il diritto di sbarcare e imbarcare passeggeri, bagagli e merci.

Sono divenuti più trasparenti e univoci i parametri in base ai quali si assegnano le bande orarie di atterraggio e di decollo e si effettuano le prenotazioni [48].

Molta attenzione è dedicata alla sicurezza, per la quale ha iniziato ad operare un’Agenzia europea e alla correttezza del contenuto di accordi internazionali attraverso i quali è possibile regolamentare i collegamenti aerei con gli Stati Uniti [49].

Eppure se ci limitassimo ad osservare l’andamento del settore di aviotrasporto domestico non potremmo che prendere atto della costante decrescita del segmento di mercato attribuito alla ex compagnia di bandiera.

Decrescita importante [50] il cui avverarsi non è unicamente imputabile al processo di liberalizzazione; ad esso, infatti, si sommano concomitanti fattori nazionali quali le problematiche gestionali dell’azienda – soggetta a frequenti cambi di management con soluzione di continuità nelle linee direttive – aspetti non risolti nella regolazione dei rapporti di lavoro [51] e una serie di mancati cambiamenti interni fondamentali per un efficiente funzionamento di tutto il sistema [52].

Permane, dunque, un alone di incertezza che avvolge l’intera materia del trasporto aereo e alimenta la problematica centrale che si annida in quello spazio grigio che si forma nella traduzione in concreto del servizio di aviotrasporto dal disegno comunitario al quadro nazionale.

5. La liberalizzazione nel contesto europeo

La liberalizzazione nel settore aereo avviene per fasi successive e interessa dapprima i servizi di dimensione comunitaria e poi anche il cabotaggio interno.

Come ricordato poc’anzi tre sono i “pacchetti” voluti dal legislatore comunitario che hanno contribuito, seppur in differente misura, all’apertura alla concorrenza dei mercati aerei.

Il primo intervento introduce un regime più liberale in materia di tariffe, attraverso l’abbandono del regime degli accordi bilaterali [53]. Ogni vettore è in grado di formulare la propria offerta di servizio, senza una preventiva approvazione governativa.

Nuovi vettori interagiscono nel sistema: si consente l’ingresso di aerolinee non di bandiera denominate “non flag carrier” che possono così inserire rotte internazionali nel loro network.

A ridosso della scadenza del “Primo Pacchetto” la Commissione CEE presenta nel 1989 al Consiglio un nuovo insieme di normative denominato “Fase 2” [54]. Merito del secondo intervento della Comunità è quello di aver ulteriormente allargato la libertà dei vettori sotto il profilo sia dell’organizzazione delle capacità di trasporto da offrire sui traffici intracomunitari, sia della fissazione delle tariffe [55]. Ampliando le zone di flessibilità in cui le aerolinee possono scegliere le tariffe, aumenta la libertà di offerta sulle tratte servite. Tuttavia la seconda fase non produce cambiamenti sostanziali nello scenario del trasporto aereo.

La vera liberalizzazione avviene, invece, con l’adozione del “Terzo Pacchetto” [56].

L’ultimo intervento comunitario determina la definitiva scomparsa del sistema bilaterale e l’affermazione di un sistema multilaterale, fondato sul principio del libero accesso al mercato e di libera fissazione del regime tariffario. Per effetto di questa disciplina l’esercizio dei trasporti aerei di linea è subordinato al rilascio di una licenza, ossia un atto autorizzatorio non discrezionale.

In Italia il d.l. n. 18 del 1999 (in attuazione delle direttive 96/67/CE e 15 ottobre 1996) introduce le norme per la liberalizzazione del settore, conformandosi al paradigma comunitario, ma non risolve le importanti problematiche legate all’affidamento in gestione degli aeroporti. L’aspetto più problematico del processo di privatizzazione interno permane quello delle strutture aeroportuali [57]. Gli investitori privati non sono attratti dai mercati delle gestioni aeroportuali a causa degli alti costi che comporta la manutenzione di un servizio a rete di questo tipo; la mancanza di capitali non pubblici genera un vuoto di concorrenza nel settore aeroportuale nazionale di difficile compensazione. Nel 2005 il legislatore ha introdotto importanti modifiche al Codice della Navigazione, nella parte aeronautica, per tentare di risolvere le evidenti criticità del sistema di gestione, tuttavia permangono rilevanti aspetti problematici [58].

Parimenti a quanto accade a livello europeo il libero esercizio dell’attività di vettore aereo resta vincolato al rilascio di un certificato e di una licenza operativa, oltre che al rispetto di norme sulla sicurezza unitamente al possesso da parte dei vettori di precisi requisiti oggettivi (nel 2003 sono state revocate 3 licenze a vettori sul segmento nazionale). L’Enac è l’autorità nazionale di vigilanza e regolamentazione tecnica, cui è demandato il rilascio delle licenze di navigazione aerea e l’affidamento delle gestioni aeroportuali [59].

Il quadro tiene conto di alcuni eventuali fallimenti del mercato e della possibilità di interventi di politica economica territoriale. In particolare gli Stati membri hanno la facoltà di imporre obblighi di servizio pubblico su tratte che riguardano aeroporti in regioni periferiche (c.d. regime di continuità territoriale), in via di sviluppo o di bassa densità che non sarebbero altrimenti servite [60].

Ma la traduzione domestica degli stimoli comunitari è stata distorta da diversi elementi; lo strumento della regolazione del mercato attraverso aiuti leciti ha finito per essere snaturato e sottoposto in maniera costante a severi controlli da parte della Commissione Europea.

6. Gli aiuti di Stato e il caso Alitalia

La giurisprudenza della Corte poc’anzi citata, in uno con l’attività normativa del Consiglio che, fra dicembre 1987 e il luglio 1992 ha adottato ben tre interventi destinati alla liberalizzazione del trasporto aereo, ha dissolto ogni dubbio circa la possibilità di applicare al settore del trasporto aereo le regole della concorrenza, compresa la disciplina degli aiuti di Stato alle imprese.

La Commissione ha emanato nel 1994 una Comunicazione sull’applicazio­ne degli articoli 92 e 93 del Trattato Ce e dell’articolo 61 dell’accordo SEE sugli aiuti di Stato nel settore dell’aviazione [61]. Il documento chiarisce innanzitutto a quali interventi statali, nel settore del trasporto aereo, possano applicarsi le regole degli aiuti di Stato alle imprese escludendo, ad esempio, gli aiuti all’investimento infrastrutturale che, di norma, non si ritiene costituiscano un aiuto di Stato, bensì un investimento statale destinato ad implementare o migliorare la struttura propria dei servizi a rete.

È invece del 2014 la Comunicazione della Commissione relativa “Orientamenti UE agli aiuti di Stato agli aeroporti e alle compagnie aeree”.

La Commissione illustra come valutare l’operazione finanziaria dello Stato a vantaggio dell’impresa aerea, suggerendo l’applicazione del criterio dell’in­vestitore privato in un’economia di mercato, quale criterio dirimente. Da intendersi nel senso che un aiuto concesso a condizioni pienamente di mercato non è nemmeno un aiuto.

Attraverso questo parametro debbono, infatti, essere valutate le tre più frequenti operazioni finanziarie statali a favore delle imprese aeree: il conferimento di capitale; i finanziamenti tramite prestiti, e la concessione di garanzie a copertura di prestiti contratti. Dette operazioni sono ammesse solo se ritenute verosimilmente accettabili anche da un investitore privato in normali condizioni di mercato [62].

L’interesse della Commissione europea è, ed è stato, costantemente vivo nei confronti della nostra ex compagnia di bandiera: tutti gli interventi statali promossi a favore di Alitalia sono monitorati a livello europeo.

Dal 1997 ad oggi, tra gli aiuti al salvataggio e gli aiuti alla ristrutturazione, l’Unione Europea si è più volte pronunciata circa la compatibilità delle politiche di finanziamento a favore del vettore italico con la disciplina degli aiuti di Stato [63].

Il primo aiuto di Stato a favore di Alitalia interviene nel 1997 (per una beffa sorte del destino definito “on a first time last time basis” primo e ultimo aiuto) anno in cui la Commissione autorizza un contributo di 2.750 miliardi di lire in tre rate annuali (a seguito della impugnazione e della reiterazione della decisione, la terza rata viene pagata solo nel 2002 e, di fatto, per un importo superiore di quanto originariamente previsto).

È il primo prestito per la ristrutturazione, concesso per consentire ad Alitalia la realizzazione di importanti opere strutturali tra cui la costruzione di un secondo hub a Malpensa. E in tal senso si impegna il vettore italico seppur condizionato da forti (e non probabilmente poco opportune) imposizioni della Commissione [64].

Nel 1997 la Commissione dichiara “Questa decisione dovrebbe chiudere il ciclo di richieste di aiuti di Stato da parte delle linee aeree europee”. Sono ancora lontani gli odierni scenari.

Nel 2004, il 20 luglio, la Commissione autorizza un ulteriore aiuto di 400 milioni [65]. Si tratta di un prestito ponte, proprio come quello prospettato e poi concesso in questi giorni, necessario a definire il destino dell’ex compagnia nazionale.

A differenza del primo aiuto del precedente non è un aiuto «alla ristrutturazione» bensì al «salvataggio». Le gravi difficoltà sociali invocate dal vettore, prima fra tutte i 22.000 posti di lavoro in pericolo, necessitano di essere immediatamente sanate, la somma individuata rappresenta lo stretto necessario alla sopravvivenza del vettore italico [66]. Alitalia si impegna, entro sei mesi dall’erogazione dell’aiuto, a presentare un valido piano per la ristrutturazione o, l’alternativa, è la liquidazione della società.

Nulla di tutto questo accade, se non l’ulteriore concessione di capitale a favore della compagnia di bandiera [67], di poco successiva.

Nel 2008 [68] lo scenario si ripete. La posizione di Alitalia, come sottolineato dalla stessa Commissione, è fortemente compromessa. Si paventa la possibile acquisizione da parte di compagnia straniere tra cui Air France – KLM ma l’offerta viene ritirata nel mese di aprile dello stesso anno quando il nostro Paese interviene con un pacchetto di salvataggio nei confronti della compagnia di bandiera.

Il finanziamento concesso nell’aprile del 2008, consente di recuperare la situazione di insolvenza e far fronte alle esigenze di liquidità più immediate [69].

Nel giugno 2008, la Commissione avvia un’indagine formale sul prestito. La Commissione applica il criterio dell’investitore privato, e giunge ad affermare che il Governo concedendo il finanziamento suddetto non si sarebbe comportato «come un’azionista avveduto che persegua una politica generale o settoriale, poiché guidato da prospettive di redditività dei capitali investiti più a lungo termine rispetto a quelle di un investitore comune» condotta che ha consentito ad Alitalia «un vantaggio economico che non avrebbe avuto in normali condizioni di mercato». Il prestito “ponte” viene giuridicamente qualificato dalla Commissione come aiuto alla ristrutturazione [70], ritenuto illegale e, pertanto, da recuperare entro quattro mesi dalla notifica della decisione.

La travagliata storia di Alitalia prosegue poi passando attraverso le note vicende dell’acquisizione della parte attiva da parte della CAI, Compagnia aerea italiana, consorzio di imprenditori e investitori privati cui partecipa anche che la banca Intesa San Paolo, che rileva l’attivo per 300 milioni di euro, mentre il rimanente passivo (pari a circa 2 miliardi di euro) confluisce nel debito dello Stato. Nel 2009 fra gli azionisti accanto a CAI c’è anche Air France, al 25%, scelta strategica che avrebbe dovuto contribuire a implementare il traffico aereo. Ma il vettore italico non riesce a risollevarsi dal grave dissesto economico e gestionale, nonostante gli importanti tagli del personale e la riduzione degli stipendi manageriali.

Di qualche anno successiva è l’acquisizione del 49% da parte di Ethiad, compagnia aerea di bandiera degli Emirati Uniti quarta di importanza nel mercato aereo del Medio Oriente, che però non investe nelle infrastrutture. Per Alitalia continua l’agonia.

Oggi assistiamo ad un ulteriore capitolo della triste storia della ex compagnia di bandiera.

Alitalia necessita di un nuovo aumento di capitale, il 2016 si è chiuso con un bilancio in perdita, è necessaria una nuova iniezioni di risorse per la sopravvivenza (la quarta in meno di un decennio). Per alcuni le ragioni di questa ulteriore crisi affondano le radici nel tentativo, protrattosi per troppo tempo, di conservare “l’italianità” della compagnia bandiera in uno con scelte gestionali poco opportune. In particolare dal 2008 il management del vettore italico spinge a puntare sulle tratte a breve e media percorrenza. Scelta che, con il passare del tempo, si è rivela poco valida: per le ragioni che sappiamo i meccanismi concorrenziali propri dei mercato aereo hanno profondamente modificato il modo di intendere gli spostamenti, le compagnie aeree ottengono gran parte dei loro ricavi dalle tratte a lungo raggio anziché da quelle a corto raggio dove la concorrenza delle compagnie low cost la fa da padrone.

La difficile situazione economica riapre scenari di drastiche riduzioni del personale, fra licenziamenti prepensionamenti ed esternalizzazioni, e piloti “prestati” ad altre compagnie, il tutto avvolto in un clima di incertezza totale. Gli stessi dipendenti sono chiamati a pronunciarsi, con il referendum del 24 aprile scorso, sulle sorti del vettore [71].

A poche ore dai risultati resi noti del referendum, si torna a parlare di «salvataggio di Stato» e di «prestito ponte».

Si è scelto di ricorrere ancora una volta ad un prestito ponte (questa volta dell’ammontare di 600 milioni) in attesa di un compratore interessato al vettore italico, escludendo la strada della nazionalizzazione. Una prima tranche da 220 milioni è già stata erogata a maggio.

Difficile valutare se sia stata la scelta maggiormente corretta. Come abbiamo visto poc’anzi gli aiuti alle imprese in crisi si suddividono in due sub-specie: aiuti al salvataggio e aiuti alla ristrutturazione.

I primi sono “una forma di assistenza temporanea e reversibile. Il loro obiettivo principale è quello di consentire di mantenere in attività un’impresa in difficoltà per il tempo necessario ad elaborare un piano di ristrutturazione o di liquidazione”. Il periodo di “sollievo” derivante dal prestito non può superare i 6 mesi.

Gli aiuti alla ristrutturazione – di carattere eccezionale – in cui gli aiuti per il salvataggio possono convertirsi, presuppongono un piano di ristrutturazione che sia “realizzabile, coerente e di ampia portata, volto a ripristinare la redditività a lungo termine dell’impresa [72]”.

Entrambe le forme di aiuto (salvataggio e ristrutturazione) sono sottoposte al principio una tantum, principio interpretato (in senso non canonico) nel senso che l’aiuto può essere concesso solo qualora siano trascorsi almeno dieci anni dalla concessione dell’aiuto per il salvataggio, ovvero dalla fine del periodo di ristrutturazione o dalla cessazione del piano di ristrutturazione [73].

7. Conclusioni

Indubbiamente a partire dalla fine del secolo scorso il modo di intendere e di fruire il servizio aereo è profondamente cambiato: il trasporto aereo è oramai espressione tipica di un mercato sempre più globalizzato [74], nel quale la qualità e il costo del servizio aereo può costituire un fattore competitivo, talvolta decisivo [75].

La maggior richiesta da parte dell’utenza di utilizzo del trasporto aereo non ha aumentato i volumi di traffico imputabili alle ex compagnie di bandiera. Sono, infatti, le compagnie low cost ad aver acquisito un ruolo sempre più crescente nel mercato e ad esse deve essere riconosciuto l’ulteriore merito di aver contribuito allo sviluppo del segmento.

La diffusione del modello operativo proposto dalle compagnie low cost avrebbe dovuto spingere le ex compagnie di bandiera ad adottare una politica strategica basata sul forte contenimento dei costi. In particolare avrebbe dovuto condurre ad un generale ripensamento di tutta l’attività di gestione del trasporto aereo, a partire dal rapporto con i lavoratori.

Ma così non è stato. Come visto poc’anzi il mutamento del contesto economico e normativo nel quale operano le imprese del trasporto aereo ha indotto le ex compagnie di bandiera dei vari Stato membri a ricorrere agli aiuti di Stato accendendo in maniera costante l’interesse della Commissione europea verso le politiche di intervento adottate di volta in volta, dai singoli Stati.

A questi rilievi critici si sommano fattori di crisi specifici del nostro Paese. In particolare la complessità delle dotazioni infrastrutturali domestiche impone un grande impegno economico e finanziario statale, che si deve necessariamente tradurre in una politica interventista. E la necessita di implementare, soprattutto al sud, i sistemi di collegamento agli scali principali.

La liberalizzazione voluta dall’Unione Europea ha nutrito, per lungo tempo, la speranza che i mercati aperti e competitivi producessero unicamente benefici. Le vicende di questi giorni muovo in senso contrario e ci si torna ad interrogare circa l’opportunità di nazionalizzare l’ex compagnia di bandiera.

 

 

NOTE

[2] La pronuncia Nouvelles Frontières, sentenza della Corte di Giustizia europea del 30 aprile 1986, C-209-213/84, è un fondamentale riferimento in materia di servizi di trasporto poiché afferma per la prima volta che le regole di concorrenza del trattato di Roma si applicano anche al trasporto aereo.

[3] Dall’inizio degli anni ’90 il trasporto aereo ha registrato la crescita più importante fra i servizi di trasporto, con un aumento medio annuo dei passeggeri del 4,6% a fronte del 2,9% della mobilità stradale, v. Fonte ENAC – Ente Nazionale per l’Aviazione Civile.

[4] Cfr. C. TINCANI, La disciplina del rapporto di lavoro del personale di volo e il principio di specialità, in questo fascicolo. L’Autore tratteggia in maniera efficace il venire meno di sufficienti elementi di specialità del rapporto del personale di volo.

[5] L’accordo di firmato a Oporto il 2 maggio 1992, seguito da protocollo di adattamento firmato a Bruxelles il 17 marzo 1993 e ratificato in base alla legge 28 luglio 1993, n.300, ha istituito l’organismo internazionale SEE di cui fanno parte l’Unione Europea, i suoi stati membri e i tre membri dell’Associazione europea di libero scambio (EFTA), l’Irlanda, il Lichtenstein e la Norvegia. L’accordo di Oporto contiene tre ordini di disposizioni: un primo riguarda la libera circolazione delle persone, delle merci, dei servizi e dei capitali. Un secondo gruppo contiene norme sulla concorrenza e aiuti di Stato. Un terzo gruppo contiene disposizioni sulla cooperazione al di fuori delle quattro libertà di circolazione. Lo spazio SEE ha propri organi (Consiglio, composto da membri del Consiglio e della Commissione Europea e da un membro di governo di ciascuno degli Stati aderenti all’EFTA, Comitato misto).

[6] Sul punto si veda S. CASSESE, Quattro paradossi sui rapporti tra poteri ed autonomie private, in Riv. trim. dir. pubbl., 2000, 389 ss.; G. CORSO, voce Liberalizzazione amministrativa ed economica, in S. CASSESE (a cura di), Dizionario di diritto pubblico, Giuffrè, Milano, 2006, 2492 ss.; F. LIGUORI, Liberalizzazione, privatizzazione e servizio pubblico: il caso Alitalia, in Dir. merc. lav., 2009, 1-2, 22: «Molteplici sono infatti gli usi impropri del termine nel linguaggio comune ed anche in quello istituzionale, quale ad esempio le c.d. liberalizzazioni del decreto Bersani».

[7] F. TRIMARCHI BANFI, Lezioni di diritto pubblico dell’economia, III ed., Giappichelli, Torino, 2012, 62; F.G. SCOCA, Relazione introduttiva, in E. STICCHI DAMIANI (a cura di) Studi in tema di liberalizzazioni. Riflessi giuridici dell’evoluzione della disciplina, Giappichelli, Torino, 2008,1 ss.; M. LUCIANI, Liberalizzazioni. Il quadro costituzionale nella prospettiva della giurisprudenza, in E. STICCHI DAMIANI (a cura di), Studi in tema di liberalizzazioni, cit., 31, ss.

[8] Si rimanda a S. CASSESE, La nuova Costituzione economica, Laterza, Bari, 2012, 138 ss., «Questo tipo di interventi dello Stato nel mercato appartiene al periodo (cd. dirigismo economico) che va dagli anni ’20 agli anni ’50, epoca in cui si sviluppa il regime che gli economisti chiamano monopolio mentre i giuristi definiscono di riserva originaria: la “riserva originaria”, successivamente sancita dalla Costituzione all’art. 43, trova, infatti una prima applicazione nei beni e nelle imprese. Nel 1922 la riserva si applica al trasporto marittimo e al servizio di telefonia, nel 1923 al trasporto aereo, nel 1927 per le miniere e la radiodiffusione, nel 1933 per le acque».

[9] Sul punto G. NAPOLITANO, Regole e mercato nei servizi pubblici, Il Mulino, Bologna, 2005; S. CASSESE, La nuova costituzione, cit., Laterza, Bari, 2012, 134.

[10] V. A. CIRÀ-G. LANZA, Effetti della liberalizzazione del trasporto aereo sulle gestione delle infrastrutture: alcune riflessioni sulla situazione italiana, in http://ww2.unime.it/annali
economia/file/num1/cira.pdf
.

[11] In tal senso si veda M. RAMAJOLI, Liberalizzazione: una lettura giuridica, in Dir. ec., 2012, 506 ss.

[12] Così S. CASSESE, La nuova Costituzione economica, cit., 140 ss.

[13] Sul tema di grande G. NAPOLITANO, La rinascita della regolazione per autorità indipendenti, in Giorn. dir. amm., 2012, 3, 229 ss.; G. NAPOLITANO, A. ZOPPINI, Le autorità al tempo della crisi, Il Mulino, Bologna, 2009, 57; G. NAPOLITANO, Il sistema di regolazione del trasporto aereo, in A. MACCHIATI, D. PIACENTINO (a cura di), Mercato e politiche pubbliche nell’industria del trasporto aereo, Il Mulino, Bologna, 2006. Più in generale sul tema della regolazione si veda M. RENNA, La regolazione amministrativa dei beni a destinazione pubblica, Giuffè, Milano, 2004.

[14] V. ut supra, nt. 13.

[15] L’art. 1 del d.lgs. 25 luglio 1997, n. 50, prevede l’istituzione dell’Enac, ente pubblico dotato di autonomia regolamentare, organizzativa, amministrativa e contabile finanziaria sottoposto all’indi­rizzo vigilanza e controllo del Ministero dei Trasporti e della navigazione. All’Enac spettano diversi compiti fra cui: a) la regolamentazione tecnica, l’attività ispettiva, sanzionatoria, di certificazione, di autorizzazione, di coordinamento, nonché la tenuta degli albi e registri; b) la razionalizzazione e la modifica delle procedure attinenti i servizi aeroportuali; c) l’i­struttoria degli atti concernenti la definizione delle tariffe, tasse e diritti aeroportuali e di trasporto aereo; d) la definizione e il controllo degli standard qualitativi dei servizi aeroportuali e il trasporto aereo.

[16] Fra i molti si veda la visione critica sull’insufficienza dell’efficacia dell’azione delle autorità preposte alla regolazione L. SCIANDRA, Il sistema aeroportuale italiano: un’analisi delle criticità, in Merc. conc. reg., 2009, 74 ss.

[17] Sul tema appare utile segnalare A. TONETTI, L’Autorità di regolazione dei trasporti, in Giorn. dir. amm., 2012, 590 ss.; R. ARRIGONI, Regolazione e gestione nelle public utilitiesprincipio di separazione e libera concorrenza nell’applicazione di principi costituzionali e comunitari, in Riv. trim. dir. pubbl., 1995, 87.

[18] Cfr. F. LIGUORI, Liberalizzazione, privatizzazione e servizio pubblico: il caso Alitalia, cit., 24 ss.

[19] V. S. CASSESE, La nuova Costituzione economica, cit., 238. La privatizzazione dei soggetti può essere di due tipi: da un lato può comportare la trasformazione di un ente pubblico in una persona giuridica formalmente privata, ma ancora sottoposta al controllo pubblico (è il caso degli enti pubblici economici trasformati in società per azioni e controllate dallo Stato); dall’altro può consistere nella cessione del controllo dell’ente a soggetti privati (ne è un esempio Telecom spa trasformata in società per azioni a partecipazione pubblica, il cui controllo è stato successivamente ceduto a privati). La prima è una privatizzazione in senso formale, la seconda in senso sostanziale. Di norma la privatizzazione in senso formale è prodromica alla privatizzazione in senso sostanziale.

[20] Cfr. G. VESPERINI, Le privatizzazioni e l’organizzazione amministrativa, in M. CAMMELLI, M. DUGATO (a cura di), Pubblica amministrazione e privatizzazioni dopo gli anni ’90, un primo bilancio, Maggioli, Rimini, 2004, 43. La compagnia Alitalia nasce come spa a partecipazione pubblica, ossia uno dei tre tipi di impresa contemplati dal nostro ordinamento sino al 1980. Le altre due erano l’impresa (o azienda autonoma come le Ferrovie dello Stato, le Poste, i Monopoli di Stato) e l’impresa ente pubblico o ente pubblico economico come l’IRI, l’ENEL, e l’ENI). Le tre figure descrivevano, con riferimento ai profili organizzativi, differenti gradi di autonomia dell’impresa pubblica rispetto all’autorità politica e quanto all’attività, livelli crescenti di assoggettamento dell’impresa pubblica al diritto privato.

[21] V. art. 120 TFUE (ex art 98 TCE).

[22] Trib. Comun. Europ. 4 aprile 2001, T–288/97, Regione autonoma Friuli Venezia Giulia c. Commissione, in Racc., 2001, II, 1169.

[23] Cfr. E. MOAVERO MILANESI, Diritto della concorrenza dell’Unione Europea, Esi, Napoli, 2004.

[24] Per un inquadramento generale si veda R. FERRARA, Profili della disciplina di interesse economico generale: aiuti di Stato e principi dell’Unione europea in materia di concorrenza, in Dir. ec., 2013, 2, 321, 338.

[25] Così E. TRIGGIANI, Gli aiuti di Stato, in Enc. dir., Giuffrè, Milano, 2013.

[26]Il ruolo della giurisprudenza comunitaria in materia di concorrenza e di aiuti di stato è fondamentale. In particolare hanno contribuito alla definizione della nozione di aiuto di Stato, la sentenza Tubemeuse, Corte Giust. 21 marzo 1990, C-142/87, Belgio c. Commissione, in Racc., 1990, I, 959; in cui la Corte rigetta il ricorso proposto dal Belgio avverso la decisione della Commissione con la quale dichiarava che gli investimenti pubblici costituivano aiuti di Stato incompatibili con il mercato comune; v. Corte Giust. 22 giugno 2000, C-322/98, Repubblicellenica c. Commissione, in Racc., 2009, I, 6355. Di pari rilievo le pronunce che hanno contribuito a meglio esplicitare i criteri relativi alla disapplicazione delle regole in materia di aiuti di Stato, v. Corte Giust. 24 luglio 2003, C-280/00, Altmark Trans GmbH e Regierungsprasidium Magdeburg c. AltmarkGmbH, in Racc., 2003, I, 7747.

[27] Il trasferimento di risorse riguarda non solo le operazioni compiute dallo Stato quale ente centrale ma anche quelli provenienti da autorità regionali e locali e qualsiasi ente pubblico (imprese pubbliche).

[28] In particolare, il criterio di onerosità, necessita della dimostrazione dell’esistenza di un nesso sufficientemente diretto tra il vantaggio accordato al beneficiario e una riduzione del bilancio statale o un rischio economico sufficientemente concreto di oneri gravanti su tale bilancio.

[29] V. Corte Giust. 8 settembre 2003, C-328/99 e C-399/00, Italia e SIM 2 c. Commissione, in European Courts Record, I, 4035.

[30] In sintesi appare possibile affermare come l’aiuto di Stato sottoponibile a controllo si fondato sul così detto criterio VIST, acronimo che racchiude gli elementi sopra analizzati: il vantaggio economico per l’impresa beneficiaria; l’incidenza sul commercio del mercato interno, la selettività o specificità nel senso della propensione a favorire solo alcune e non la totalità delle imprese nazionali e il trasferimento di risorse pubbliche.

[31] V. la sentenza Corte Giust., C-546/04, in www.curia.europa.eu; nella pronuncia la Corte ha riconosciuto il regime italiano degli aiuti relativi al contratto di formazione e lavoro incompatibili con il mercato comune. La Corte considera che le leggi italiane relative al CFL costituiscano un programma di aiuti illegittimi in parte incompatibili con il mercato comune: gli aiuti al mantenimento dell’occupazione sono in linea di principio vietati e possono essere autorizzati soltanto in casi eccezionali. Essi debbono essere degressivi e limitati nel tempo, il che non ricorre nella vicenda in esame.

[32] V. l’interpretazione contenuta nella sentenza del Tribunale della Funzione Pubblica 27 febbraio 1997, T-106/95, Fédération française des sociétés d’assurances c. Commissione, in Racc., 1997, II, 229, e confermata dalla Corte di Giustizia. Si considera aiuto di Stato, ai sensi dell’art. 107 TFUE, il vantaggio fiscale concesso all’Ente poste francese, poiché tale vantaggio costituisce un aiuto in quanto “pur non implicando un trasferimento di risorse da parte dello Stato, colloca Poste in una situazione finanziaria più favorevole di quella di altri soggetti tributari passivi”.

[33] V. art. 108 TFUE (ex art. 88).

[34] I servizi a rete sono quei servizi caratterizzati dal possedere un’infrastruttura fisica necessaria per la distribuzione del servizio: le infrastrutture a terra (quali gli aeroporti e tutte le strutture aeroportuali), i cavi elettrici, i binari del treno o il doppino in rame sono altri esempi di infrastrutture a rete. Il ruolo dell’infrastruttura è molto importante, in quanto comporta un ingente investimento iniziale, che diviene costo fisso della gestione ordinaria, costituendo sia una voce costante e rilevante dei costi operativi del settore, sia una barriera ostativa all’ingresso dei mercati, impossibile da superare. Nei servizi a rete si verifica la condizione di monopolio naturale poiché non vi è convenienza alcuna ad entrare in un mercato caratterizzato dalla presenza di un investimento iniziale così oneroso, quale la realizzazione dell’infrastruttura. Per liberalizzare il mercato è necessario che tutti i concorrenti si trovino in una condizione paritetica con riferimento all’infrastruttura: nessuno di essi la può possedere mentre tutti la possono utilizzare previo pagamento di un prezzo equo commisurato al valore degli investimenti effettuati e alle spese di manutenzione necessarie al suo mantenimento. La presenza di un monopolio naturale connaturata alla necessaria esistenza di infrastrutture a terra, interferisce con il processo di liberalizzazione, che si sviluppa in varie fasi: la prima dedicata alla privatizzazione del monopolista pubblico, a cui segue la sua divisione in due società luna che gestisce l’infrastruttura a rete e l’altra che opera sulla fase di produzione del servizio, quale normale imprenditore. In un secondo tempo si procede alla liberalizzazione consentendo l’ingresso al mercato di nuove imprese.

[35] L’air line deregulation act statunitense risale al 1978.

[36] Il 25 marzo 1957 venne infatti firmato il Trattato di Roma con il quale si costituiva la CEE, il cui articolo 84 espressamente ne sanciva l’esclusione.

[37] Una tappa importante è segnata dalla già citata sentenza del 1986 Nouvelles Frontieres della Corte di Giustizia europea in cui si stabilisce che le regole della concorrenza del Trattato di Roma si applicano anche al trasporto.

[38] V. Atto unico europeo, firmato a Lussemburgo il 7 febbraio 1986 ed entrato in vigore il 1 luglio 1987, in Gazzetta ufficiale comunità europee, L-169 del 29 giugno 1987.

[39] V. Regolamento CE 25 dicembre 1987, n. 3957, in Gazzetta ufficiale comunità europee, L-373 del 31 dicembre 1987.

[40] Nel nostro Paese, inoltre, il ritardo di adeguamento delle infrastrutture stradali e ferroviarie nel Mezzogiorno conferisce al trasporto aereo un ruolo cruciale come motore di sviluppo e sostegno della vocazione turistica di quest’area. Cfr. G. BARONE, C. BENTIVOGLIO, Il trasporto aereo in Italia, in Merc. conc. reg., 2006, 152.

[41] Sul tema appare indispensabile la lettura di F. SANTONI, La tutela dei lavoratori nella crisi dell’Alitalia, in Dir. merc. lav., 2009, 1-2, 5, 20; L. VENDITTI, Riduzione di personale e dimensioni dell’impresa: il caso Alitalia, in Dir. merc. lav.2009, 1169, 187.

[42] Cfr. C. TINCANI, La disciplina del rapporto di lavoro del personale di volo e il principio di specialità, cit.

[43] Senza anticipare quanto sarà trattato in seguito in maniera più diffusa, ci si limita a evidenziare che una delle cause determinanti la progressiva erosione della posizione dominante di Alitalia, iniziata dagli anni ’90 (e comunque i risultati aziendali hanno avuto un peggioramento già nel periodo antecedente la liberalizzazione del settore) consiste nel il divario di efficienza tra la compagnia di bandiera e altri vettori non solo europei ma anche italiani. Divario principalmente generato da una scarsa produttività del personale navigante, inferiore alla media europea, unitamente ad un evidente problema di esuberi di personale a terra, sintomatico non solo di un’eccedenza di personale ma di problemi organizzativi. Così G. BARONE, C. BENTIVOGLIO, Il trasporto aereo in Italia, cit., 167.

[44] Cfr. G. BARONE, C. BENTIVOGLIO, op. cit., 157. Il traffico aereo nazionale è basato sui sistemi aeroportuali di Roma (aeroporto Fiumicino) e di Milano (Linate e Malpensa). Nel complesso la rete aeroportuale è costituita da 103 scali civili, di cui circa 40 servono il traffico di passeggeri.

[45] Il 16 settembre del 1946 viene fondata a Roma con capitali privati la Alitalia – Aerolinee Internazionali Italiane, che adotta come simbolo una freccia alata.

[46] Sorta inizialmente per svolgere il trasporto aereo legato ai flussi di turisti nel periodo estivo per la Sardegna, oggi ha parzialmente consolidato il proprio servizio su altre rotte.

[47] ATI con 30 aeromobili e circa quattromila posti, Alisarda con 4 aerei e poco meno di 600 posti. Si veda U. ARRIGO, Alitalia il mercato del trasporto aereo, in Merc. conc. reg., 2005, 307.

[48] Si veda B. MARCHETTI, Le privatizzazioni in Italia, Cedam, Padova,1995.

[49] Ci si riferisce all’«Accordo open skies» firmato nell’aprile del 2007 fra otto Stati membri dell’Unione Europea e gli USA a Washington ed entrato in vigore con alcune modifiche frutto di mirati interventi della Corte di Giustizia che, attraverso una serie di decisioni (si vedano cause riunite C-466/98, C-467/98, C-469/98, C-471/98, C-475/98, Commissione Regno Unito, Danimarca, Svezia Finlandia, Belgio, Lussemburgo, Austria, Germania) chiarisce le competenze in materia di trasporto aereo.

[50] Dal 2003 sullo scenario operano almeno 22 vettori e l’ulteriore riduzione a 54% della quota per Alitalia. Questi dati evidenziano come, in meno di un quindicennio, da un mercato dominato da un unico operatore nazionale, pubblico, ad un mercato in cui lo stesso operatore dispone solo di poco più della metà della flotta complessiva e registra quote di mercato continuamente decrescenti su tutti i segmenti.

[51] Sul punto si rimanda all’ampia disamina di F. SANTONI, La tutela dei lavoratori nella crisi dell’Alitalia, cit.

[52] Si veda l’interessante disamina proposta da C. DI NANNI, Le vicende dell’impresa nell’insolvenza, in Dir. merc. lav., 2009, 67, 89.

[53] V. Regolamento CE 29 dicembre 1987, n. 3957 e n. 3976 in Gazzetta ufficiale comunità europee, L-373 del 31 dicembre 1987; Direttiva del Consiglio n. 87/601 e Decisione del Consiglio n. 87/602 entrati in vigore l’1° gennaio 1988.

[54] V. Regolamento CE n. 234/90 relativo alle tariffe ei servizi aerei di linea e il Regolamento CE n. 2343/90 relativo all’accesso ai vettori aerei alle rotte intracomunitarie tra Stati Membri. Questi due regolamenti sostituiscono le direttive adottate con il primo Pacchetto.

[55] In particolare, il secondo pacchetto modifica la suddivisione percentuale della capacità operativa (passa da 50-50 a 60-40) aggiungendo dei limiti (gli Stati possono adottare delle misure protettive nel caso i cui le nuove norme adottate arrechino gravi danni finanziari alle compagnie aeree locali); consente il cabotaggio per ogni tratta operata all’interno degli Stati membri, ma con il limite del 30% della capacità operativa; impone agli Stati membri l’obbligo di autorizzare l’entrata nel mercato di nuove compagnie aeree purché siano rispettate determinate condizioni tecniche ed economiche; introduce il principio della doppia disapprovazione secondo il quale le tariffe presentate dalle compagnie aeree sono approvate salvo il caso in cui gli Stati membri non comunichino congiuntamente la loro disapprovazione.

[56] Il terzo pacchetto comprende cinque Regolamenti del Consiglio CE pubblicati in Gazzetta ufficiale comunità europee, L-240 del 24 agosto 1992: Regolamento 23 luglio 1992, n. 2408, relativo al rilascio delle licenze ai vettori aerei che garantisce alle compagnie aeree europee di poter beneficiare realmente dell’apertura del mercato (se posseggono i requisiti tecnici ed economici necessari); Regolamento 23 luglio 1992, n.2408, che regola l’accesso dei vettori aerei della Comunità alle rotte intracomunitarie; Regolamento n. 2409/92, che riguarda le tariffe aeree di passeggeri e merci; Regolamento n. 2410/92, relativo alle modalità di applicazione delle regole della concorrenza alle imprese di trasporti aerei; Regolamento n. 2144/92, relativo all’applicazione dell’art. 85, paragrafo 3 del Trattato, relativo a talune categorie di accordi e pratiche concordate nel settore dei trasporti aerei.

[57] Un parziale miglioramento deriva dal d.l. n. 237 del 2004 nel quale vengono definiti i ruoli dei diversi operatori aeroportuali stabilendo che il gestore aeroportuale può svolgere attività di assegnazione di piazzole per la sosta sia aeromobili sia di gestione (in concerto con ENAC ed ENAV) del personale dei piazzali.

[58] Ci si riferisce al D.lgs. n. 96 del 2005 che ha dato attuazione al modello della gestione totale.

[59] A differenza di altri settori liberalizzati, nei quali è stata istituita un’Autorità nazionale indipendente appositamente istituita, qui permane l’ENAC, sorta nel 1997 dalla fusione di tre organismi preesistenti. Nel 2004 conformemente al contenuto delle direttive comunitarie legate la progetto “cielo unico europeo” tutte le competenze in materia di regolazione, controllo e certificazione sono state attribuite all’ENAC, mentre la prestazione die servizi di assistenza al volo è attribuita all’ENAV.

[60] In questi casi rileva la nozione di servizio universale voluta dal legislatore comunitario e che consente di introdurre deroghe al mercato e lo Stato può compensare gli oneri di servizio e deve scegliere il vettore con procedure concorrenti e trasparenti. In materia di servizio universale la dottrina è molto ampia, senza alcuna pretesa esaustiva, v. P. DE MARCO, Il «servizio universale» nell’ordinamento italiano, in Rass. giur. ener. elettr., 1988, 673 ss.; S. CASSESE, La retorica del Servizio Universale, in S. FROVA (a cura di), Telecomunicazioni e servizio universale, (relazione della giornata in studi organizzata dall’ISAE – Roma, 17 maggio 1999), Giuffrè, Milano, 1999, 91 ss.; M. CLARICH, Dal servizio pubblico al servizio universale, in S. FROVA (a cura di), Telecomunicazioni e servizio universale, cit., 28 ss.

[61] Il documento chiarisce innanzitutto a quali interventi statali nel settore del trasporto aereo possano applicarsi le regole degli aiuti di Stato alle imprese, escludendo ad esempio gli aiuti all’investimento infrastrutturale costituisca, di norma, un aiuto di Stato. Ogni intervento su aeroporti, sulle autostrade, sui ponti, “rappresenta una misura generale di politica economica che non può essere controllata dalla Commissione a norma delle regole del Trattato in materia id aiuti di Stato”. Parimenti la Commissione precisa che talune misure di sovvenzionamento diretto alle rotte attraverso aiuti al funzionamento possono considerarsi aiuti di carattere sociale e, dunque, essere compatibili, con il TFUE ai sensi dell’art. 107, paragrafo 2, lett. a).

[62] D. DAVERIO, Gli aiuti di Stato al trasporto aereo e alle banche, Giuffrè, Milano, 2010.

[63] Per una completa ricostruzione, v. C. OSTI, Alitalia la dolorosa istoria, in Merc. conc. reg., I, 2008, 317. Il primo aiuto di Stato a favore di Alitalia interviene nel 1997 (per curiosa sorte del destino letteralmente definito “on a first time last time basis” primo e ultimo) anno in cui la commissione autorizzò un aiuto di 2.750 miliardi di lire in tre rate annuali (a seguito della impugnazione e della reiterazione della decisione, la terza rata venne pagata solo nel 2002 e, di fatto, per un importo superiore di quanto originariamente previsto). Attraverso questa ristrutturazione, Alitalia si impegnò alla realizzazione di molte opere, in particolare a sviluppare un secondo hub a Malpensa. La Commissione impose la riduzione e il drastico taglio di 27.000 voli l’anno e di impegnarsi a non espandere la flotta, a non superare determinati limiti in termini di posti e chilometri percorsi e a non offrire tariffe inferiori a quelle dei suoi concorrenti. Condizioni obbiettivamente poco opportune, alla luce dei fatti di oggi. Nel 1997 la Commissione dichiarò “Questa decisione dovrebbe chiudere il ciclo di richieste di aiuti di Stato da parte delle linee aeree europee”. Erano ancora lontani gli odierni scenari.

[64] V., ut supra, nt. 63.

[65] Si tratta di un aiuto per il salvataggio sotto forma di garanzia dello Stato.

[66] Entro sei mesi dall’erogazione dell’aiuto Alitalia si impegna a mettersi in liquidazione o a presentare un valido piano di ristrutturazione. Anche questa volta la Commissione pone come condizione che l’aiuto non permetta ad Alitalia di “svilupparsi in maniera indebita a detrimento dei suoi concorrenti”.

[67] Il 7 giugno 2005 la Commissione autorizza l’erogazione di 1,2 miliardi di euro. Questo aiuto interviene dopo quello alla ristrutturazione, al salvataggio ed è definito aiuto-non aiuto. Consiste in un aumento di capitale cui partecipa in misura consistente e senza scaricare i relativi rischi sullo Stato, anche investitori privati (nella specie un consorzio di Banche guidato da Deutsche Bank).

[68] Il d.l n. 80 del 2008 convertito nella l. n. 111 del 2008 prevede che sia disposta a favore di Alitalia, per consentire di fare fronte a pressanti fabbisogni di liquidità, l’erogazione dell’importo di 300 milioni”. La stessa Commissione rileva come la condizione di Alitalia sia fortemente compromessa al momento della concessione del prestito in oggetto.

[69] Il prestito ha consentito ad Alitalia di procedere ad un aumento di capitale sociale evitando la procedura fallimentare e garantendo la possibilità che l’avviata privatizzazione sostanziale rimanesse aperta e credibile. Alla fine del 2008 la Compagnia aerea Italiana (CAI) consorzio di imprenditori italiani, acquista azioni Alitalia mantenendo le passività in capo alla società superstite.

[70] Si veda Decisione della Commissione 12 novembre 2008, n. 26, in materia di cessione dei beni della compagnia aerea Alitalia, in Gazzetta ufficiale unione europea, l. 25 febbraio 2009, n. 52.

[71] Il 24 aprile si è svolto il referendum sul preaccordo firmato dai sindacati e dalle associazioni professionali; la consultazione ha fatto registrare un alto numero di partecipanti ed ha prevalso la contrarietà.

[72] La ristrutturazione comporta la riorganizzazione e la razionalizzazione delle attività, l’abbandono delle attività non più redditizie e spesso la diversificazione.

[73] Nella decisione della Commissione n. 6743/2008, in merito al prestito di 300 milioni di euro a favore di Alitalia, la Commissione aveva ben evidenziato come, non essendo trascorsi dieci anni dalla concessione dell’ultimo aiuto risalente al 2004, Alitalia non potesse beneficiare di altro aiuto.

[74] Sul tema della globalizzazione, v. S. BATTINI, La globalizzazione del diritto pubblico, in Riv. trim. dir. pubbl., 2006, 2, 325, 351.

[75] Cfr. E.A. RAFFAELLI, Malpensa 2000 tra liberalizzazione del trasporto aereo, regolamentazione del settore e normativa antitrust, in Corr. giur., 1998, 1369 ss.


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