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La legge provvedimento tra teoria e giurisprudenza costituzionale

Antonio D’Aloia, Professore ordinario di Diritto costituzionale, Università di Parma

Il presente lavoro analizza il fenomeno delle leggi provvedimento dal punto di vista costituzionale, attraverso l’elaborazione, non sempre univoca negli argomenti e nell’atteggia­mento complessivo, del Giudice costituzionale.

Parole chiave: Legge provvedimento - Corte Costituzionale - garanzie del procedimento e del processo amministrativo - principio di ragionevolezza.

The “leggi provvedimento” between theory and constitutional jurisprudence

This work analyzes the phenomenon of so called “leggi provvedimento” (private, special, local laws) from a constitutional point of view, through the elaboration, not always unambiguous, in the arguments and in the overall attitude, of the constitutional judge.

Keywords: special law - Constitutional Court - separation of powers - principle of reasonableness - administrative procedure and judgment.

Sommario:

1. Introduzione al tema e alle sue profonde connessioni costituzionali - 2. Alcune grandi coordinate teoriche della figura delle leggi provvedimento - 3. La complessa fenomenologia delle leggi provvedimento - 4. Il controllo di ragionevolezza della Corte Costituzionale sulle leggi provvedimento: uno scrutinio non sempre ‘stretto’ - 5. Le oscillazioni della Corte e il controllo eventuale sulla motivazione come ‘causa oggettiva’ dell’intervento legislativo - 6. Il nodo delle garanzie sostanziali e processuali tra procedimento amministrativo e procedimento legislativo - NOTE


1. Introduzione al tema e alle sue profonde connessioni costituzionali

Il tema che mi è stato affidato è uno di quelli che costituiscono un punto di caduta e di congiunzione di quasi tutti i principali segmenti della teoria e dell’esperienza costituzionale. Innanzitutto, il principio della separazione dei poteri viene investito su due versanti, concernenti rispettivamente il rapporto tra potere legislativo e funzione amministrativa, da un lato, e quello tra il primo e la funzione giurisdizionale dall’altro. In secondo luogo, le leggi provvedimento rappresentano una sfida all’am­bizione di ‘ordinare’ le fonti del diritto secondo criteri sostanziali capaci di darne un’immagine assestata, sistematica, coerente. Da un diverso, ma complementare, punto di vista, il tema delle leggi provvedimento ci dice qualcosa anche sulle caratteristiche e sui limiti del modello di sindacato costituzionale sulle leggi. Infine, questa particolare declinazione della funzione legislativa getta una luce molto penetrante sulle implicazioni e sui significati del principio di eguaglianza, e più in generale sul rapporto tra modi di esercizio delle funzioni pubbliche e diritti fondamentali. Ognuno di questi fields meriterebbe un approfondimento separato, che non è possibile tenere dentro un’unica relazione. Quello che invece proverò a fare è sviluppare il tema attraverso la lente della giurisprudenza costituzionale, con la consapevolezza che il mio intervento si pone come una [continua ..]

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2. Alcune grandi coordinate teoriche della figura delle leggi provvedimento

Parto da una prima considerazione di taglio storico-teorico. Il tema delle leggi provvedimento ha radici storiche profonde, che intercettano le diverse fasi del costituzionalismo come teoria e come esperienza, anche prima di quella che identifichiamo tradizionalmente come la nostra parte di storia costituzionale; la parte che coincide con il costituzionalismo moderno, con l’affermazione del parlamentarismo e della legge come espressione della volontà generale. Ad ogni modo, al di là delle suggestioni più risalenti, in cui la legge generale si pone come una sorta di esigenza logica intrinseca alla natura stessa della legge, al suo essere indissolubilmente legata al concetto di eguaglianza, è soprattutto la letteratura tedesca della seconda metà dell’Ottocento (penso agli studi di Laband sul diritto del bilancio e di Jellinek nella Dottrina generale dello Stato [1]), rielaborata e adattata all’esperienza italiana da V.E. Orlando [2] e da Federico Cammeo [3] per rimanere ai riferimenti più autorevoli, a sottolineare la rigidità delle rappresentazioni tradizionali del principio della divisione dei poteri, sfidate e in un certo senso messe in discussione dall’esistenza di atti amministrativi adottati nella forma della legge, e a costruire la nota e classica distinzione tra leggi in senso materiale e leggi in senso formale. Questa presa d’atto, come ricordavo prima, è stata [continua ..]

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3. La complessa fenomenologia delle leggi provvedimento

Come si è detto, quello delle leggi provvedimento è un tema classico, con una lunga storia alle spalle [11]. Nondimeno, è un tema che ha cambiato continuamente il modo di manifestarsi, la sua consistenza tipologica, ponendo conseguentemente problematiche nuove e differenti. Al punto che probabilmente è difficile contenere tutta la sua vasta fenomenologia in un’unica nozione che è davvero molto articolata e frastagliata al suo interno. Inoltre, non basta più provare a definire questa categoria semplicemente in contrapposizione a quello che dovrebbe essere il modello della legge: personalità/generalità, concretezza/astrattezza, eccezionalità/ordinarietà (su questa triplice coppia di opposti, riferibili ai destinatari, al contenuto, e agli effetti della legge, v. TAR Puglia, sez. I, 19 marzo 2003, n. 2899). Come ha sottolineato nella sua ampia indagine Arconzo, “tra i due estremi del precetto norma e del precetto concreto l’esperienza mostra una vasta e ricca gamma di figure intermedie che si allontanano dallo schema della norma nella sua forma pura di generalità, astrattezza e innovatività” [12]. Proprio il carattere plurale della categoria delle leggi provvedimento, ha spinto ad elaborare criteri di individuazione, e anche di regolamento di confini rispetto ad altre classificazioni, non appiattiti sulle coppie oppositive generale/individuale, [continua ..]

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4. Il controllo di ragionevolezza della Corte Costituzionale sulle leggi provvedimento: uno scrutinio non sempre ‘stretto’

La giurisprudenza costituzionale è la lente fondamentale per capire la ‘collocazione’ costituzionale delle leggi provvedimento. L’esperienza italiana ha registrato una giurisprudenza intensa, numericamente assai significativa, a dimostrazione della consistenza del fenomeno. Possiamo rintracciare un filo rosso, una chiave di lettura, partendo da una sentenza recente, la n. 168/2020. In essa la Corte ha ribadito che una legge o un atto avente forza di legge “ha carattere provvedimentale” se “contiene previsioni di contenuto particolare e concreto che incidono su un numero limitato di destinatari, attraendo alla sfera legislativa quanto normalmente affidato al­l’autorità amministrativa (sent. n. 114/2017)”. In un’altra decisione del 2014 (sent. n. 64) si legge che “Nella giurisprudenza costituzionale sono state definite leggi provvedimento quelle che «contengono disposizioni dirette a destinatari determinati» (sent. n. 154/2013, n. 137/2009 e n. 2/1997), ovvero «incidono su un numero determinato e limitato di destinatari» (sent. n. 94/2009), che hanno «contenuto particolare e concreto» (sent. n. 20/2012, n. 270/2010, n. 137/2009, n. 241/2008, n. 267/2007 e n. 2/1997), «anche in quanto ispirate da particolari esigenze» (sent. n. 270/2010 e n. 429/2009), e che comportano l’attrazione alla sfera legislativa «della disciplina di oggetti o [continua ..]

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5. Le oscillazioni della Corte e il controllo eventuale sulla motivazione come ‘causa oggettiva’ dell’intervento legislativo

Come ho detto prima, non c’è una tendenza univoca nella giurisprudenza costituzionale. Cambiano le Corti e gli interpreti, e ovviamente i contesti di riferimento, e anche questo incide sulla effettiva direzione del giudizio di ragionevolezza della Corte. In alcuni casi la mano è stata pesante, soprattutto quando la Corte ha avuto la percezione di un certo aumento dell’uso del modello legge-provvedimento. Già nella sent. n. 153/1997, la Corte parlava di “un sindacato tanto più rigoroso quanto più marcata sia la natura provvedimentale dell’atto legislativo sottoposto a controllo”, dichiarando incostituzionale una legge siciliana che autorizzava l’amministrazione regionale a prorogare per un triennio i rapporti di lavoro di novanta dipendenti di due società a partecipazione pubblica in liquidazione; e nella sent. n. 205/1996 segnalava l’esigenza di uno scrutinio stretto “anche in relazione ai presupposti del legiferare”. Più recentemente, nella sent. n. 137/2009, la Corte ha affermato che “il legislatore, qualora emetta leggi a contenuto provvedimentale, deve applicare con particolare rigore il canone della ragionevolezza, affinché il ricorso a detto tipo di provvedimento non si risolva in una modalità per aggirare i principi di eguaglianza ed imparzialità”. Questo significa, in particolare, che “devono risultare i criteri ai quali [continua ..]

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6. Il nodo delle garanzie sostanziali e processuali tra procedimento amministrativo e procedimento legislativo

C’è un altro profilo, altrettanto importante sul piano costituzionale rispetto al tema dei limiti materiali della funzione legislativa e del rapporto tra legge e atto amministrativo, che spesso viene riproposto nei giudizi costituzionali sulle leggi provvedimento: vale a dire il problema di come garantire le posizioni e gli interessi dei soggetti incisi dagli interventi amministrativi e provvedimentali assunti con la forma dell’atto legislativo [29]. Nelle sent. nn. 271/2008 e 20/2012, la Corte riconosce che il regime procedimentale e processuale degli atti amministrativi “si riconnette ad un regime di flessibilità certamente più marcato che nell’ipotesi in cui il contenuto del provvedimento sia cristallizzato nella forma della legge”. Soprattutto nella prima decisione, il Giudice costituzionale mette in risalto il differente livello di garanzia dei soggetti direttamente interessati nei confronti dell’atto amministrativo, legato soprattutto alla possibilità di ricorrere agli ordinari strumenti di tutela giurisdizionale, e, tra questi, alla tutela cautelare, ove ne ricorrano i presupposti. L’immediatezza della tutela cautelare è il punto di distinzione più evidente tra il giudizio amministrativo e il giudizio di costituzionalità. Gli artt. 24 e 113 Cost. diventano i nuovi pilastri su cui provare a rimettere in gioco se non la sussistenza di una riserva di atto amministrativo [continua ..]

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NOTE

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