Il contributo approfondisce alcuni profili della legge 12 marzo 1999, n. 68, collegati al tema dell’accesso al lavoro delle persone con disabilità. Si esaminano, in particolare, i sistemi di governo nella fase antecedente all’instaurazione del rapporto di lavoro, cogliendo le interferenze tra gli ordinamenti regionali e quello statale in relazione all’organizzazione delle politiche attive per il lavoro. Muovendo dagli esiti degli studi in tema di accomodamenti ragionevoli e dall’analisi delle riforme del 2015 in materia di collocamento mirato e dei servizi per l’impiego, nello studio si rileva che nella fase di accesso al lavoro non sussiste solo il sistema di incentivi e iniziative a carico degli uffici pubblici, tipico del collocamento mirato, ma un meccanismo di responsabilità condivise tra i servizi per l’impiego e i datori di lavoro nel progettare un percorso di collocamento mirato e personalizzato.

SOMMARIO:

1. Introduzione - 2. Disabilità e accesso al lavoro: esiste un unico mercato del lavoro? - 3. Il dovere di protezione nel mercato del lavoro: verso le soluzioni ragionevoli “a responsabilità condivisa” e il collocamento mirato “personalizzato” - 4. Riflessioni conclusive a margine di un sistema in cerca di identità - NOTE

1. Introduzione

Nel 1965, pochi anni prima dell’emanazione delle legge organica generale sulle assunzioni obbligatorie, Giuseppe Pera rilevava come fosse «pressoché impossibile ridurre il complesso a sistema» in relazione alle numerose e stratificate legislazioni a sostegno dei lavoratori svantaggiati nel mercato del lavoro [1]. La legge 2 aprile 1968, n. 482, tenendo a modello le norme in vigore per gli invalidi di guerra [2], ha rappresentato il tentativo di disciplina unitaria delle assunzioni obbligatorie [3], ma anche la sintesi dell’eredità interpretativa delle prime sentenza della Corte costituzionale sull’obbligo di assunzione in favore di determinate categorie. La Consulta, già prima della legge del 1968, era approdata al riconoscimento di esso non come meccanismo caritativo ma come strumento per la formazione del contratto di lavoro allo scopo di promuovere e rendere possibile l’inserimento di questi soggetti nell’ambiente di lavoro [4], ribadendo, poco dopo, che l’obbligo di assunzione non incide sull’iniziativa economica privata poiché non impatta sull’organizzazione economica del datore ma impone una quota di riserva rispetto al numero totale dei dipendenti che resta nella libera ed autonoma determinazione dell’impresa [5]. Dall’esigenza di razionalizzazione l’impianto della legge del 1968 e a distanza di 30 anni, il modello dell’avviamento a lavoro dei disabili subisce un nuovo e profondo mutamento delle coordinate di riferimento. La legge 12 marzo 1999, n. 68, supera la precedente funzione assistenziale e risarcitoria del collocamento obbligatorio, prefigurando un sistema mirato per avviare i soggetti protetti ad un’occupazione confacente alle residuali e particolari capacità e per facilitare un inserimento fruttuoso nel mondo del lavoro e nella società [6]. La sensibilità verso un collocamento mirato si era consolidata anche grazie agli interventi della giurisprudenza costituzionale che, con riferimento alla dibattuta questione dell’obbligo di collocamento nei riguardi degli invalidi psichici [7], era giunta ad affermare, nella sentenza 2 febbraio 1990, n. 50 [8], l’in­costituzionalità degli artt. 5 e 20 della legge n. 482/1968 nella parte in cui escludevano gli invalidi psichici tra i destinatari dell’obbligo di collocamento, rimarcando la [continua ..]

2. Disabilità e accesso al lavoro: esiste un unico mercato del lavoro?

L’art. 2 della legge n. 68/1999, nel definire la nozione di collocamento mirato, non ha soltanto indicato i nuovi obiettivi dell’obbligo di assunzione datoriale ma ha inteso indicare un modello di governance del mercato del lavoro dei disabili. Il collocamento mirato deve infatti fondarsi su strumenti tecnici e di supporto che permettono di valutare adeguatamente le persone con disabilità nelle loro capacità lavorative e di inserirle nel posto adatto, attraverso l’ana­lisi dei posti di lavoro, le forme di sostegno, le azioni positive e le soluzioni dei problemi connessi con gli ambienti e le relazioni interpersonali nei luoghi quotidiani. Questi obiettivi si basano su due tecniche regolative diverse a cui corrispondono due livelli di governo differenti: l’autorità e l’imparzialità dei servizi per il lavoro, da un lato, e la flessibilità e la discrezionalità della rete dei soggetti coinvolti nell’inserimento tramite convenzione (artt. 11, 12, 12-bis, legge n. 68/1999), dall’altro. Un mercato del lavoro, quindi, che si fonda su una dicotomia delle regole del gioco. Per quanto riguarda il livello di governo pubblico, gli “uffici competenti” ex art. 6, comma 1, legge n. 68/1999, rinviavano all’articolato reticolo dei servizi per il lavoro di cui all’art. 4, d.lgs. 23 dicembre 1997, n. 469, in raccordo con i servizi sociali, sanitari, educativi e formativi del territorio secondo le specifiche competenze loro attribuite [17]. Ciò ha comportato la necessità di coordinarsi con i singoli apparati regionali per le eventuali ulteriori e specifiche competenze riconosciute ai medesimi soggetti dalle leggi regionali [18]. Sicché sul piano della governance, va detto che la regionalizzazione ha potuto senza dubbio impattare sull’efficienza di ciascun sistema e, quindi, sull’effica­cia dei servizi offerti agli utenti, dipendendo da variabili estremamente diversificate nell’ambito delle singole Regioni (dotazione organica degli uffici, risorse strumentali, politiche pubbliche regionali di finanziamento, mercato del lavoro territoriale, contesto culturale e livello di formazione e informazione degli operatori e degli utenti, ecc.) [19]. Sul piano, poi, del raccordo tra la programmazione delle politiche sul collocamento mirato e i profili gestionali, il Jobs Act ha [continua ..]

3. Il dovere di protezione nel mercato del lavoro: verso le soluzioni ragionevoli “a responsabilità condivisa” e il collocamento mirato “personalizzato”

L’obbligo di inserimento lavorativo del soggetto disabile ha una rilevanza multidimensionale e, come tale, il tema si presta ad essere affrontato differentemente nelle diverse tipologie di lavoro (pubblico o privato), nelle varie fasi del rapporto di lavoro (accesso e costanza del rapporto) e da diverse prospettive della relazione lavorativa (ad esempio, tipologia contrattuale, inquadramento, recesso, salute e sicurezza). Rinviando agli altri saggi presenti in questo fascicolo l’analisi delle diverse dimensioni dell’obbligo di protezione e di accomodamento ragionevole sul piano del rapporto di lavoro, anche nella prospettiva europea e internazionale, in questa sede si approfondiranno alcuni più urgenti profili di riflessione in relazione al dovere di protezione del disabile nel mercato del lavoro. Nella fase dell’avviamento al lavoro il dovere principale di protezione consiste nel garantire il rispetto della quota di riserva da parte dei datori di lavoro obbligati (artt. 3, 4, 5, legge n. 68/1999), nel porre in essere gli adempimenti formali e sostanziali per procedere alle assunzioni obbligatorie da parte degli uffici pubblici e dei datori di lavoro (artt. 7, 8, 9, legge n. 68/1999) e, nel caso in cui l’avviamento avvenga tramite convenzione, nel rispettare le altre condizioni prescritte nello strumento convenzionale (artt. 11, 12, 12-bis, legge n. 68/1999). Questo schema si è arricchito di due importanti profili per effetto della sua rilettura nel prisma del diritto antidiscriminatorio e delle riforme del 2015. Da un lato, l’assunzione obbligatoria, determinata da sempre solo sul piano quantitativo [40] (quanti posti da riservare), è diventata un’obbligazione sottoposta anche al giudizio qualitativo (quali posti e con quali modalità il datore deve garantire l’assolvimento dell’obbligo); dall’altro, dopo il Jobs Act, il dovere di protezione nel mercato del lavoro diventa a responsabilità condivisa, aspirando ad assumere le sembianze di una rete [41]. L’inserimento dei lavoratori disabili aspira ad essere un step organizzativo fisiologico e non solo un’eventualità che scatta in caso di nuove assunzioni [42]. La dimensione qualitativa della protezione del disabile nel mercato del lavoro è la diretta conseguenza di due importanti fattori: il passaggio dalla richiesta numerica a quella nominativa [continua ..]

4. Riflessioni conclusive a margine di un sistema in cerca di identità

Nello spazio di questo contributo non è possibile giungere a conclusioni definitive. Tuttavia, la perdurante assenza di regole attuative potrebbe neutralizzare i benefici effetti delle riforme varate nel 2015 e far risaltare le criticità già presenti. Nell’ambito del lavoro privato, ad esempio, il nuovo responsabile per l’inserimento è solo “promozionato” per il momento e non assicurato in modo obbligatorio; un correttivo in tal senso può provenire dalla contrattazione collettiva che, in alcuni casi a livello nazionale, ha espressamente previsto l’individuazione del disability manager come misura organizzativa [67]. In relazione a questa figura, inoltre, occorre fare chiarezza in merito ai relativi ambiti di azione, potendosi verificare possibili interferenze con le funzioni del responsabile del servizio di prevenzione e protezione sui luoghi di lavoro, poiché la nuova figura dovrebbe occuparsi del progetto personalizzato di inserimento e della soluzione dei problemi collegati alle condizioni e all’ambiente di lavoro su cui anche il responsabile del servizio di prevenzione e protezione ha competenza. Il disability tutor, infatti, dovrebbe essere il braccio operativo che si rapporta all’esterno (come esplicitamente detto dall’art. 1, lett. e), d.lgs. n. 151/2015), anche con l’INAIL. Dal meccanismo degli incentivi a disposizione dei datori di lavoro, inoltre, potrebbe scaturire una regionalizzazione del­l’attuazione dell’obbligo degli accomodamenti ragionevole in ragione del­l’espresso rinvio all’uso dei fondi regionali che possono avere diverse regole di funzionamento, favorendo, in tal modo, il rischio di una non uniforme applicazione dell’obbligo su tutto il territorio nazionale. Il sistema di incentivazione, inoltre, ha riservato il rimborso forfettario delle spese per gli accomodamenti ragionevoli solo a beneficio di disabili gravi (con capacità residua inferiore al 50%), stabilendo il contributo del Fondo regionale per gli interventi ivi indicati (telelavoro, abbattimento barriere architettoniche, responsabile per inserimento). Anche in relazione all’attuazione dei piani di inserimento per i disabili da lavoro esistono possibili criticità non tanto dovute all’esistenza di tetti alla spese e alla possibile burocratizzazione dell’obbligo di accomodamento [continua ..]

NOTE