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La valutazione della performance all'indomani della quarta riforma del lavoro pubblico

Marco Biasi, Ricercatore dell’Università degli Studi di Milano

Il saggio prende in esame le principali novità apportate dalla “Riforma Madia” (d.lgs. n. 74/2017, di attuazione della legge n. 124/ 2015) al sistema di valutazione della performance introdotto dalla “Riforma Brunetta” (d.lgs. n. 150/2009). L’A. ripercorre le fasi del ciclo della performance, dando conto delle modifiche da ultimo intervenute sul versante dei soggetti coinvolti e delle relative attribuzioni e responsabilità all’interno del processo della valutazione. Nelle conclusioni, l’A. riflette su alcune criticità che egli considera intrinseche al sistema, legate a fattori ambientali difficilmente regolabili con la leva della pressione competitiva, su cui, invece, il Legislatore, specie con la “Riforma Brunetta”, è parso riporre un’eccessiva fiducia.

Performance evaluation in the wake of the IV reform of public sector employment

The essay copes with the main innovations brought by “Madia Reform” (Legislative Decree No. 74/2017, in furtherance of Act No. 124/2015) to the Public Sector Employment Performance Evaluation System regulated by “Brunetta Reform” (Legislative Decree No. 150/2009). The A. provides an account of the different stage of the evaluation process, stressing the recent amendments on both the subjective and objective sides. In the final part of the essay, the A. points out that the system is featured by an intrinsic issue, which is related to societal variables which are hardly addressed by the competitive pressure utterly (i.e. excessively) promoted by the Italian Legislator, especially (but not exclusively) in the context of “Brunetta Reform”.

KEYWORDS: public sector employment – performance cycle – evaluation of personnel – merit – awards and penalties

Sommario:

1. Introduzione - 2. La definizione degli obiettivi: il Piano della performance - 3. Il monitoraggio (e gli eventuali correttivi) in corso di esercizio - 4. La misurazione e la valutazione della performance, organizzativa e individuale - 5. L’utilizzo dei sistemi premianti e, di converso, l’attivazione (teorica?) del meccanismo sanzionatorio - 6. Una chiosa finale - NOTE


1. Introduzione

Nel momento in cui si scrive, sono trascorsi poco più di dieci anni dalla “Riforma Brunetta”, tra le cui novità più significative e note si può sicuramente annoverare l’introduzione del ciclo della performance, tuttora regolato, non già all’interno del “Testo Unico del Pubblico Impiego” (d.lgs. n. 165/2001), bensì proprio dal titolo II del d.lgs. n. 150/2009, divenuto da ultimo oggetto delle modifiche ad opera della “Riforma Madia” e, in particolare, del d.lgs. n. 74/2017. Se lo scopo di migliorare l’efficienza e l’efficacia dell’azione amministrativa poteva ritenersi in nuce già a partire dalla prima fase del processo di privatizzazione del pubblico impiego, è da “appena” un decennio che la performance, una oscura [1] – o, comunque, tutt’altro che univoca [2] – nozione propria delle scienze aziendalistiche, è entrata nel novero dei “termini e concetti in senso stretto normativi” [3]. Animata da una chiara sfiducia nei confronti della fonte contrattuale (individuale e, soprattutto, collettiva) e protesa verso l’ampio ricorso all’unilate­ralità della legge [4], la novella del 2009 aveva sostanzialmente disatteso le istanze di libertà gestionale caratteristiche delle scienze aziendalistiche [5], a favore di un modello [continua ..]

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2. La definizione degli obiettivi: il Piano della performance

Il ciclo di gestione della performance si apre con la definizione e con l’assegnazione degli obiettivi che si intendono raggiungere, dei valori attesi e dei relativi indicatori, anche sulla scorta dei risultati dell’anno precedente, così come documentati e validati nella relazione annuale sulla performance [11]. Gli obiettivi hanno un arco temporale triennale e devono risultare rilevanti e pertinenti rispetto ai bisogni della collettività, specifici e misurabili, utili al miglioramento della qualità dei servizi erogati, commisurati agli standard nazionali ed internazionali [12]. Significativamente, la novella del 2017 ha precisato che gli stessi si articolano in generali e specifici [13]. I primi, connessi alle politiche pubbliche nazionali e determinati con apposite linee guida adottate su base triennale con decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri, “identificano … le priorità strategiche delle pubbliche amministrazioni in relazione alle attività e ai servizi erogati, anche tenendo conto del comparto di contrattazione di appartenenza e in relazione anche al livello e alla qualità dei servizi da garantire ai cittadini” [14]. I secondi, invece, riguardanti le singole amministrazioni ed individuati nel Piano della performance di cui all’art. 10 del d.lgs. n. 150/2009 [15], “sono programmati, in coerenza con gli obiettivi generali, [continua ..]

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3. Il monitoraggio (e gli eventuali correttivi) in corso di esercizio

Una volta definiti gli obiettivi da parte dell’organo politico, nel suo dialogo con la dirigenza, il ruolo chiave nella successiva fase di monitoraggio è assunto da un altro soggetto, ossia dall’organismo indipendente di valutazione (OIV), sul quale la “Riforma Madia” è intervenuta ampiamente, al punto da ridisegnarne la composizione, i poteri e le responsabilità [23]. Nell’ottica di rafforzare, sulla scia del d.P.R. n. 105/2016 (emanato in attuazione del d.l. n. 90/2014), la terzietà dell’organismo [24], si è istituito un elenco nazionale dal quale le amministrazioni, singolarmente o in forma associata, debbono individuare, previa procedura selettiva pubblica, i nominativi dei – normalmente, tre – componenti dell’organismo in parola, i quali sono tenuti all’aggiornamento professionale ed alla formazione continua. Nonostante il condivisibile intendimento di preservare l’indipendenza del­l’OIV, pare difficilmente revocabile in dubbio che l’organismo in parola abbia però mantenuto un significativo legame con la politica [25]. Da un lato, esso rientra nell’orbita del Dipartimento della Funzione Pubblica [26], che “assicura la corretta istituzione e composizione degli organismi indipendenti di valutazione”. Dall’altro lato, i componenti dell’OIV vengono nominati dal vertice politico-amministrativo, [continua ..]

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4. La misurazione e la valutazione della performance, organizzativa e individuale

In base all’art. 3, comma 2, d.lgs. n. 150/2009, ogni amministrazione pubblica è tenuta a misurare ed a valutare la performance con riferimento all’am­ministrazione nel suo complesso, alle unità organizzative o alle aree di responsabilità in cui si articola e ai singoli dipendenti [31]. La misurazione e la valutazione della performance, che avviene sulla scorta di un atto di macro-organizzazione – il sistema di misurazione e di valutazione della performance – adottato in coerenza con gli indirizzi impartiti dal Dipartimento della Funzione pubblica [32], aggiornato annualmente dalle amministrazioni e sul quale l’OIV ha il compito di esprimere un parere vincolante [33], opera secondo un meccanismo “a cascata”, tale per cui il livello sovra-ordinato si esprime su quello sotto-ordinato [34]. In particolare, l’OIV, oltre a misurare e valutare la performance organizzativa di ciascuna struttura amministrativa nel suo complesso, propone all’or­gano di indirizzo politico la valutazione della performance dei dirigenti di vertice, i quali hanno il compito di valutare la dirigenza non apicale, sulla quale poi ricade la valutazione del personale [35]. A monte, però, si colloca la dirimente distinzione tra la performance organizzativa e la performance individuale [36]. La prima, le cui valutazioni sono predisposte sulla base di appositi moduli definiti dal [continua ..]

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5. L’utilizzo dei sistemi premianti e, di converso, l’attivazione (teorica?) del meccanismo sanzionatorio

Il conseguimento degli obiettivi, nel rispetto delle disposizioni del d.lgs. n. 150/2009, è condizione necessaria per il riconoscimento delle progressioni economiche, dell’attribuzione di incarichi di responsabilità al personale, nonché del conferimento degli incarichi dirigenziali [50]. Senza entrare nell’esame dei singoli istituti [51], è possibile affermare che, all’esito dell’ultima riforma, risulta sempre più evidente e marcato il filo rosso che collega la performance al trattamento economico accessorio e, dunque, alla contrattazione integrativa. A differenza del settore privato, ove la – eventuale – previsione di una retribuzione variabile è lasciata all’autonomia delle parti (collettive e individuali, sempre nei limiti dell’art. 36 Cost.) [52], nel lavoro alle dipendenze delle pubbliche amministrazioni la legge impone alla contrattazione integrativa di trattare la materia della retribuzione collegata alla performance, cui deve essere destinata una quota prevalente delle risorse stanziate per i trattamenti accessori [53]. In altri termini, in forza di un espresso e preciso “mandato” del legislatore, il trattamento accessorio si pone in connessione con una nozione, quella di performance, che trascende il contributo del singolo lavoratore, sotto questo aspetto ponendosi, almeno in parte, fuori dal controllo di [continua ..]

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6. Una chiosa finale

Alla luce dell’analisi sinora condotta, si può affermare che la “Riforma Madia”, sulla scia delle modifiche che il legislatore ha apportato al sistema delle fonti, volte al riequilibrio del rapporto tra la legge e la contrattazione collettiva, ha corretto o, meglio, mitigato una buona parte delle asprezze e degli “eccessi produttivistici” che avevano caratterizzato – e, forse, segnato lo stesso destino – della “Riforma Brunetta” [78]. Al contempo, però, non può sottacersi di come il dato normativo tuttora contempli una procedura farraginosa ed ultra-regolata [79], che non pare conforme all’idea di performance che, in ambito privato, si associa alla snellezza ed alla flessibilità organizzativa [80]. Ciò non toglie che, come rilevato da più parti, il ciclo della performance ha indubbiamente apportato dei benefici alle amministrazioni, in termini di sviluppo organizzativo [81] e di miglioramento dei servizi offerti alla collettività [82], avendole costrette a progettare traiettorie e strategie di lungo periodo, ossia a “ragionare” per obiettivi e non (solo) per atti [83]. Eppure, agli occhi di chi scrive non risulta del tutto chiaro se la valutazione induca (o, comunque, agevoli) ex ante o, di converso, rifletta ex post un miglioramento organizzativo, che, intuitivamente, sembra [continua ..]

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NOTE

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