Il contributo analizza la riforma degli ammortizzatori sociali in costanza di rapporto di lavoro ad opera della legge n. 234/2021, evidenziandone le principali criticità strutturali e gli obiettivi mancati. Dall’analisi della riforma emerge che, nonostante gli iniziali propositi, il riordino della normativa non ha mutato l’architettura complessiva del sistema e non ha risolto in via strutturale né i problemi relativi all’ambito soggettivo delle integrazioni salariali dei lavoratori subordinati, tra i quali quello dell’esclusione dei dirigenti, né quelli relativi alla tutela degli autonomi. Oltretutto l’articolo evidenzia come sono stati privilegiati meccanismi che aiutano a conferire alla CIGS una funzione di “anticamera del licenziamento”, ampliando l’area della sua polifunzionalità, piuttosto che strumenti idonei a favorire il turn over occupazionale (come il contratto di espansione). Il tutto, senza un adeguato investimento sulle politiche attive. La sensazione finale è di una riforma incompiuta.

Parole Chiave: ammortizzatori sociali – transizione occupazionale – CIG – CIGS – ISCRO.

SOMMARIO:

1. Dalla transizione dell’emergenza alla gestione del futuro - 2. La salvaguardia dei princìpi cardine dei trattamenti di integrazione salariale: il sistema solidaristico-assicurativo e la complementarità pubblico-privato - 3. I correttivi delle norme comuni e le modifiche alla CIGS: opportunità mancate? - 3.1. Segue. La nuova causale di “transizione occupazionale” e l’“anti­camera” del licenziamento - 4. Oltre la subordinazione. L’ISCRO - 5. Qualche conclusione - NOTE -

1. Dalla transizione dell’emergenza alla gestione del futuro

Nel corso degli ultimi anni la disciplina degli ammortizzatori sociali in costanza di rapporto di lavoro è stata caratterizzata dal susseguirsi di numerosi decreti emergenziali, funzionali alla gestione della crisi economica conseguente dapprima alla pandemia, poi agli eventi bellici esplosi alle porte dell’U­nione Europea. Gli ammortizzatori sociali – per la loro funzione sociale e politico-economica – costituiscono del resto lo strumento “per eccellenza” idoneo a mitigare gli effetti negativi di una crisi. E proprio per far fronte ai periodi di recessione lo Stato è ciclicamente [1] intervenuto – in via emergenziale, e poi con riforme strutturali – sostenendo economicamente le imprese e i lavoratori attraverso il sistema delle integrazioni salariali. Non stupisce allora che, a distanza di più di due anni dall’inizio dell’e­mergenza pandemica, il legislatore continui a inseguire gli eventi, tentando di “stare al passo” attraverso l’utilizzo degli ammortizzatori sociali quali strumento di politica economica permanente, indispensabile a conservare la situazione occupazionale pre-emergenziale [2]. Continuando anche negli ultimi mesi, con l’aggravarsi della situazione economica del Paese derivante dall’ina­sprimento del conflitto bellico, a reiterare il sistema di deroghe al regime ordinario. In questo scenario, opera l’insieme delle disposizioni contenute nei commi da 191 a 257 dell’art. 1 della legge 30 dicembre 2021 n. 234 (legge di Bilancio 2022) [3], con cui il legislatore reitera il tentativo di coordinazione [4] e razionalizzazione del composito assetto delle integrazioni salariali, al fine di realizzare un sistema di ammortizzatori sociali quanto più possibile inclusivo. Il progetto è perseguito seguendo linee guida ormai ben note: l’ampliamento della platea dei destinatari, il miglioramento delle prestazioni e la semplificazione delle procedure di erogazione [5], il rafforzamento del nesso tra politiche attive e passive, l’implementazione della sinergia pubblico-privato, fondata sul concorso della bilateralità [6]. In questo processo, resta fermo il carattere assicurativo del sistema di protezione, sia pure con l’inserimento di alcune necessarie correzioni, volte a garantirne la sostenibilità finanziaria. L’intervento legislativo è, [continua ..]

2. La salvaguardia dei princìpi cardine dei trattamenti di integrazione salariale: il sistema solidaristico-assicurativo e la complementarità pubblico-privato

Nonostante questa condivisibile impostazione, deve dirsi fin d’ora che i tratti sostanziali degli ammortizzatori sociali in costanza di rapporto di lavoro non sono stati, in realtà, superati [11]. Anzitutto, proprio la sedimentazione è stata integralmente conservata, in ragione della persistente sovrapposizione di norme ordinarie, disposizioni speciali e previsioni transitorie, derogatorie dei regimi ordinari [12]. Del resto, proprio di recente il legislatore ha reiterato ulteriormente quella che potremmo definire una consolidata “tecnica delle deroghe”, consentendo la proroga del periodo di CIGO o di assegno di integrazione salariale rispetto alla durata ordinaria [13], al sussistere di situazioni di particolare difficoltà economica e nel rispetto di determinate condizioni [14]. Ancora, sempre nel­l’ottica dell’integra­zione provvisoria del quadro normativo ordinario, nel­l’arco del 2022 sono state integrate le sotto-causali riconducibili alla “crisi di mercato”, al fine – come si diceva – di far fronte alle conseguenze economiche della guerra in Ucraina [15]. Limitandoci all’analisi normativa del quadro ordinario ex d.lgs. n. 148/2015, occorre evidenziare che la riforma potenzia i principi cardine attuativi dell’art. 38 Cost., secondo e quinto comma. Essa, per un verso, conferma il sistema assicurativo e rafforza un meccanismo di corresponsabilizzazione del datore di lavoro nell’erogazione delle prestazioni di integrazioni salariali; per l’altro, per le aree non coperte dall’intervento pubblico investe sulla bilateralità. Invero, in primis è stata conservata l’impronta solidaristico-assicurativa tipica dei trattamenti di integrazione salariale [16]. Ne è riprova la disposizione che impone il contributo di finanziamento degli ammortizzatori sociali di riferimento anche ai datori di lavoro con almeno un dipendente, in conseguenza della loro estensione a tutti i datori di lavoro, a prescindere dalla consistenza dell’organico. Lo schema assicurativo è altresì confermato dall’introduzione di termini decadenziali entro i quali il datore di lavoro è tenuto ad inviare all’INPS i dati necessari per il pagamento diretto delle prestazioni [17]. Questa novella legislativa, in realtà, sebbene apparentemente legata alla gestione della [continua ..]

3. I correttivi delle norme comuni e le modifiche alla CIGS: opportunità mancate?

Approfondendo nel dettaglio le norme specifiche in materia di cassa integrazione guadagni ordinaria e straordinaria, è opportuno evidenziare che nel­l’ambito delle disposizioni comuni in materia di CIG sono stati semplicemente apportati dei piccoli correttivi. A discapito, dunque, degli intenti originari, ci si è limitati ad includere nel “nuovo” ambito soggettivo i lavoratori a domicilio e tutti i lavoratori assunti in apprendistato [25], nonché a modificare i requisiti di anzianità di servizio [26] e ad introdurre un massimale unico [27]. L’adozione di questo approccio minimalista ha comportato la permanenza di problemi strutturali riguardanti la platea dei beneficiari. Infatti, è stata totalmente “bypassata” la problematica dell’esclusione dalla CIG della categoria dirigenziale. Eppure, tale questione – strettamente correlata a quella relativa alla non applicabilità del c.d. blocco dei licenziamenti in fase pandemica [28] – non era più eludibile. La stessa Commissione “Catalfo” proponeva, sulla scorta di previsioni contrattuali vigenti, l’introduzione di un voucher in caso di procedure di outplacement e licenziamenti non dovuti da giusta causa. Del resto, la persistente assenza di tutela dei dirigenti rappresenta un mero retaggio, trovando fondamento nella sola presunzione di semi-autonomia, di per sé non sufficiente ad escludere la sussistenza di uno stato di bisogno [29]. Il silenzio legislativo conferma quindi una lacuna, non colmabile neppure dalla possibilità di introdurre meccanismi ad hoc nelle fonti istitutive dei Fondi di solidarietà, comunque rimessi alla volontà delle parti. Passando alle modifiche specifiche sui singoli trattamenti di integrazione salariale, deve dirsi che l’ambito maggiormente interessato dal riordino della normativa è senza dubbio quello della CIGS. Infatti, nell’ottica di integrazione e complementarità tra le varie prestazioni in costanza di rapporto di lavoro, si è avuto un ampliamento significativo della platea dei datori di lavoro rientranti nel campo di applicazione di tale istituto [30]. Oltretutto, la riforma ha tentato di rafforzare il connubio con le politiche occupazionali attraverso la valorizzazione di alcuni strumenti, quali ad esempio il contratto di solidarietà, il contratto di [continua ..]

3.1. Segue. La nuova causale di “transizione occupazionale” e l’“anti­camera” del licenziamento

Se le richiamate misure di politica economica di mantenimento dell’occu­pazione non cambiano sostanzialmente, vengono invece potenziati ulteriori strumenti, orientati a riqualificare e accompagnare verso l’uscita dal mercato del lavoro i lavoratori “para-disoccupati”. Il riferimento è ai processi di transizione [35], ricondotti nell’area della causale della riorganizzazione aziendale, e all’“Accordo di transizione occupazionale”. Infatti, proprio al fine di sostenere le transizioni occupazionali all’e­sito dell’intervento straordinario di integrazione salariale per le causali di riorganizzazione e crisi aziendale, ai datori di lavoro che occupano più di quindici dipendenti può essere concesso un ulteriore intervento finalizzato specificamente al recupero occupazionale dei lavoratori a rischio esubero, in deroga al limite di durata ordinario [36]. In tali casi la consultazione sindacale, anziché essere orientata al “recupero” del lavoratore in azienda, mira alla “rioccupazione” o all’“autoimpiego” [37]. Del resto, i lavoratori interessati accedono al programma Garanzia di occupabilità dei lavoratori (GOL)  [38]. Questo accordo segue, in realtà, la stessa logica dell’accordo di ricollocazione [39], diretto a limitare il ricorso al licenziamento all’esito dell’intervento straordinario di integrazione salariale, nei casi di riorganizzazione ovvero di crisi aziendale per i quali non sia espressamente previsto il completo recupero occupazionale attraverso il piano di ricollocazione. Com’è evidente, parte della disciplina della CIG rivela proprio la presa d’atto di una elevata probabilità di fallimento della misura, sfociando comunque nella risoluzione del rapporto. Tale logica è del resto anche alla base delle previsioni volte ad incentivare l’assunzione dei percettori della CIGS per accordo di transizione occupazionale, quali quelle che introducono agevolazioni economiche ad hoc o che disciplinano la possibilità di assumerli con contratto di apprendistato professionalizzante, senza limiti di età. La CIGS, dunque, in tal caso viene “strumentalizzata” e, attraverso un suo utilizzo improprio, diventa una misura di politica economica orientata esclusivamente alla ricollocazione, piuttosto che al [continua ..]

4. Oltre la subordinazione. L’ISCRO

Sino ad ora sono state approfondite le tradizionali misure di sostegno al reddito in costanza di rapporto di lavoro subordinato. A dire il vero, però, il lascito probabilmente più incisivo della pandemia è quello relativo alla presa di coscienza della necessità di tutelare i lavoratori autonomi [50], anche oltre il confine della parasubordinazione [51]. D’altronde era proprio questa una delle linee di intervento auspicate per assicurare l’universalismo differenziato. Tuttavia, considerando il silenzio della riforma, l’unica misura predisposta in via sperimentale «nelle more della riforma degli ammortizzatori sociali» è la c.d. ISCRO. Si tratta proprio di un’indennità erogata in costanza di rapporto per far fronte ai cali di fatturato dei lavoratori autonomi abituali iscritti alla Gestione Separata [52]. Al di là di alcune considerazioni legate alla natura sperimentale dell’istitu­to, che chiaramente creano lacune nella tutela dei beneficiari – basti pensare all’assenza di contribuzione figurativa – è interessante riflettere sulle specifiche finalità dell’istituto. Esse, infatti, sono totalmente accomunabili a quelle della CIG, come del resto si può facilmente evincere dall’oggetto del monitoraggio dello stato di attuazione della misura: volto proprio a valutare «gli effetti sulla continuità e la ripresa delle attività dei lavoratori autonomi» [53]. Questa prospettiva aiuta a mettere in luce l’opportunità di affiancare al tradizionale rischio d’impresa il “rischio dell’attività”. La crisi dell’attività autonoma, infatti, pur essendo caratterizzata da elementi intrinsecamente diversi rispetto a quelli della crisi d’azienda, deve ritenersi ugualmente meritevole di tutela. Senza dubbio, nell’ambito della prestazione riconosciuta agli autonomi viene meno la tipica polifunzionalità delle integrazioni salariali, in considerazione dell’assenza della scissione tra posizione datoriale e lavoratore e, dunque, dell’estraneità del rischio in capo al lavoratore [54]. Ad ogni modo, se ancora oggi il primo aspetto da considerare nella tutela del reddito in costanza di rapporto è il riconoscimento di un diritto previdenziale del lavoratore, lo stesso principio dovrebbe [continua ..]

5. Qualche conclusione

L’analisi fin qui condotta evidenzia come, nonostante gli iniziali propositi, il riordino della normativa operato nel 2022 abbia lasciato inalterata l’archi­tettura complessiva previgente, senza risolvere in via strutturale rilevanti problemi, tra i quali quello dell’esclusione di alcune categorie lavorative, come i dirigenti, e di un’ampia area del lavoro autonomo. Sotto quest’ultimo aspetto, l’introduzione dell’ISCRO colma, indubbiamente, una grave lacuna del sistema di welfare. La misura però, oltre ad essere ancora oggi di natura sperimentale, richiederebbe di essere contestualizzata all’interno di un progetto riformatore ben più ampio, nella prospettiva di una parificazione delle tutele per tutti i lavoratori economicamente dipendenti che possono vantare una posizione previdenziale presso l’Inps [59]. Tale ampliamento dovrebbe, poi, estendersi anche ai liberi professionisti iscritti alle Casse di previdenza private e privatizzate. L’esperienza degli ultimi anni ha messo a nudo la fragilità dell’assetto protettivo rivolto al variegato mondo delle professioni ordinistiche, gravemente colpito, in tutte le sue articolazioni, dagli effetti negativi della crisi. Del bonus erogato dal Fondo di ultima istanza [60] hanno beneficiato circa il 47% dei liberi professionisti alle Casse, con punte del 75% per i giovani uomini under 30 [61]. L’elevato ricorso all’in­dennizzo è un chiaro segnale della necessità di un intervento sistematico che garantisca una continuità reddituale nelle ipotesi di temporanee sospensioni/riduzioni della loro attività, così come di un sostegno in caso di cessazione della stessa. Sarebbe opportuno affidarsi, anche in questo ambito, ad una sinergia tra pubblico e privato, come del resto già avvenuto per la tutela della maternità [62]. Già da alcuni anni, invero, il legislatore ha mostrato una cauta attenzione al tema [63]. Un’ac­celerazione del processo sarebbe opportuna, immaginando quantomeno forme di tutela strutturali rispetto alle oscillazioni del flusso reddituale, sulla scia dei modelli regolativi affinati nelle sperimentazioni della fase pandemica. Nell’area del lavoro dipendente, altra criticità è la perdurante assenza di un importo minimo di prestazione in caso di ricorso agli ammortizzatori in costanza di [continua ..]

NOTE

[1] Le ultime vicende sembrano far rivivere il passato. Si pensi ai decreti succedutisi dagli anni ’55 in poi (nn. 430/1955; 1107/1955; 433/1964), a mano a mano che la crisi economica si prolungava. F. Carinci, Cassa integrazione guadagni: spunti per una discussione, in Pol. dir., 1973, 597 ss. [2] Sulla disciplina emergenziale pandemica v. E. Ales, Quale welfare ai tempi della pandemia, in Riv. dir. sic. soc., 2020, 429; I. Alvino, Tutela del lavoro e emergenza da Covid-19. Decreto legge “Cura Italia”: strumenti di sostegno del reddito e delle esigenze di assistenza dei lavoratori subordinati e autonomi, in treccani.it, 30 marzo 2020; G. Balandi, L. Mariucci, Pandemia e lavoro, in Lav. dir., 2020, 1 ss.; S. Bellomo, A. Maresca, G. Santoro Passarelli (a cura di), Lavoro e tutele al tempo del Covid-19, Giappichelli, Torino, 2020; G. Canavesi, La specialità degli ammortizzatori sociali “emergenza Covid-19”: intervento emergenziale o nuovo modello di tutela?, in Giorn. dir. rel. ind., 2020, 758; C. Carchio, Emergenza epidemiologica e strumenti di sostegno al reddito: la cassa integrazione guadagni con causale “Covid-19”, in AA.VV., Welfare e lavoro nella emergenza epidemiologica. Contributo sulla nuova questione sociale, vol. III, Covid-19 e sostegno al reddito, a cura di D. Garofalo, Adapt e-book series, Modena, 2020, 91, 27; M. Cinelli, Il welfare al termine della pandemia: note a margine, pensando al dopo, in Riv. dir. sic. soc., 2020, 301; R. Del Punta, Note sugli ammortizzatori sociali ai tempi del Covid-19, in Riv. it. dir. lav., 2020, 253; C. Zoli, La tutela dell’occupazione nell’emergenza epidemiologica fra garantismo e condizionalità, in Labor, 2020, 442; M. Faioli, Covid-19 e istituti speciali di sostegno al reddito, in O. Bonardi, U. Carabelli, M. D’Onghia, L. Zoppoli (a cura di), Covid-19 e diritti dei lavoratori, Ediesse, Roma, 2020, 167; A. Garilli (a cura di), Dall’emergenza al rilancio. Lavoro e diritti sociali alla prova della pandemia, Giappichelli, Torino, 2020; D. Garofalo (a cura di), Covid-19 e sostegno al reddito, Adapt University Press, Modena, 2020; O. Mazzotta (a cura di), Diritto del lavoro ed emergenza pandemica, Pacini Giuridica, Pisa, 2021; C.A. Nicolini, Dalla causale Covid-19 alle criticità di sistema. A proposito di fonti, poteri datoriali e tutela giurisdizionale in materia di integrazioni salariali, in Riv. dir. sic. soc, 2021, [continua ..]