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Introduzione al tema

Alessandra Sartori, Professoressa associata di Diritto del lavoro, Università degli Studi di Milano

Perché ritornare a occuparsi oggi di servizi per l’impiego e politiche attive del lavoro? Infatti, la profonda riforma realizzata con il Jobs Act (d.lgs. n. 150/2015), successivamente ritoccata a più riprese, ma senza stravolgimenti dell’impianto originario, è stata già oggetto di una abbondante riflessione della dottrina giuslavoristica, tra l’altro abbastanza inconsueta su questi temi.

L’opportunità di rivisitare la materia si spiega con il ruolo centrale che i Servizi per l’impiego rivestono nel PNRR, con il quale il legislatore, per la prima volta, riversa somme imponenti per consentire il decollo di un efficace sistema di gestione del mercato del lavoro. A tal fine, viene varato un nuovo modello organizzativo, imperniato sul programma nazionale GOL (Garanzia di occupabilità dei lavoratori), con l’obiettivo di precisare e rendere effettivi su tutto il territorio nazionale i livelli essenziali delle prestazioni di assistenza ai disoccupati e a coloro che sono a rischio di perdere il proprio posto di lavoro: tali prestazioni minime, infatti, sebbene già oggetto di notevole attenzione da parte del legislatore, sono spesso rimaste sulla carta in molte zone del Paese, con divari regionali assai marcati.

Nel PNRR emerge anche una coscienza più matura dei profondi intrecci che caratterizzano i servizi e le misure per l’inserimento al lavoro e le politiche formative, tanto che il programma GOL rappresenta, accanto al sistema duale e al Fondo nuove competenze, uno dei pilastri del Piano nazionale nuove competenze (PNC). Infatti, in un mercato del lavoro sempre più fluido e caratterizzato da plurime transizioni all’interno e all’esterno, appaiono quasi profetiche le parole di quella dottrina che già molti anni addietro definì la «formazione professionale» come la «regina delle politiche attive del lavoro» (Mario Napoli): essa, infatti, contribuisce a dotare ogni persona del capitale umano necessario per affrontare il viaggio in modo più sicuro e confortevole.

La sicurezza, tuttavia, non è offerta soltanto da robuste conoscenze e competenze appetite dalle imprese, ma anche dalla certezza che nelle evenienze più buie dell’esistenza la persona non sia abbandonata a se stessa, priva dei mezzi indispensabili per concentrarsi proficuamente sul reinserimento sociale e/o lavorativo. In questo ambito, la riflessione giuslavoristica è stata tradizionalmente assai copiosa, ma un ulteriore approfondimento si palesa necessario alla luce dell’ampia rivisitazione che i vari strumenti di sostegno al reddito e contrasto alla povertà (non solo lavorativa) hanno conosciuto negli ultimi anni: in tale contesto spiccano gli interventi della legge di Bilancio per il 2022 (legge n. 234/2021).

Le novità, che hanno investito tanto l’ambito dei servizi per l’impiego e delle politiche attive, quanto quello degli strumenti di tutela del reddito, permettono di osservare sotto una nuova luce il tema della condizionalità, quale fil rouge che li attraversa e li mette in sinergia: tutti gli indici normativi spingono, infatti, verso un modello di condizionalità che venga finalmente applicata, ma allo stesso tempo non risulti punitiva, bensì promozionale di un progetto di sviluppo personale e professionale condiviso dal soggetto assistito.

L’impianto di questa sezione monografica della rivista è costruito in modo da trattare ciascuno degli aspetti menzionati: essendo i temi strettamente interrelati, i saggi devono essere letti in maniera integrata, in quanto si completano vicendevolmente. I primi due contributi, di P.A. Varesi e L. Valente, sono dedicati ai servizi pubblici e privati per l’impiego. Varesi, in particolare, dopo aver ripercorso l’evoluzione storica dell’organizzazione del mercato del lavoro, dalla legge Fanfani al Jobs Act, dalla funzione pubblica al servizio, si concentra sull’architettura del sistema disegnato dal d.lgs. n. 150/2015, con uno sguardo ai positivi sviluppi che si delineano con le misure di attuazione del PNRR: infatti, le ingenti risorse messe in campo e il nuovo programma GOL sembrano finalmente creare le condizioni per una reale effettività dei servizi promessi ai cittadini. L’autore non nega la complessità delle sfide organizzative che si annidano nell’attuazione di GOL, ma affida idealmente il testimone a Valente, il cui lavoro si focalizza proprio sul ruolo degli attori pubblici e privati (centri per l’impiego e soggetti accreditati) nell’implemen­tazione di questo programma-faro. L’esame approfondito di GOL, dei suoi beneficiari, dei livelli essenziali dei servizi garantiti e dei suoi cinque percorsi rivela un progetto molto ambizioso, la cui attuazione, tuttavia, è ancora parziale e, per qualche aspetto, pure un poco deludente. Per es., il piano straordinario di reclutamento degli operatori dei centri per l’impiego non è ancora stato completato, e l’infrastruttura informatica non è operativa; inoltre, l’ultimo monitoraggio di ANPAL del 7 ottobre 2022 restituisce un gran numero di prese in carico, a volte perfino superiori ai target fissati, ma nessuna reale assunzione. In effetti, l’inserimento lavorativo effettivo delle persone in cerca di occupazione richiede interventi mirati di politica attiva, in primis di carattere formativo.

Questi temi sono approfonditi nel saggio di L. Casano, che allarga opportunamente lo sguardo a tutte le misure di formazione ora riunite nella cornice unitaria del Piano nazionale nuove competenze, come anche ad altre introdotte dalla legge di Bilancio per il 2022 (ad es. i patti territoriali per la transizione ecologica e digitale, e gli accordi di transizione). In effetti, come già accennato supra, la formazione tende sempre di più a configurarsi come una misura finalizzata a costruire la capacità di transizione delle persone e a incrementarne l’occupabilità, a prescindere dal loro status occupazionale. L’aspetto sen­z’altro innovativo della legislazione più recente risiede nell’aver colto questa peculiare valenza della formazione, ormai sganciata dal mero sostegno alla riqualificazione dei disoccupati, mentre permangono notevoli criticità sul piano applicativo: il sistema di certificazione delle competenze non è ancora pienamente operativo, e sono rimaste inattuate le disposizioni del d.lgs. n. 150/2015 volte a creare un sistema informativo della formazione professionale.

I due contributi successivi, a firma di M. D’Onghia e, rispettivamente, di P. Bozzao ed E. D’Avino, sono dedicati ai diversi strumenti di sostegno economico. In particolare, D’Onghia concentra la propria attenzione sulle tutele in caso di disoccupazione totale, lavori discontinui e povertà: e precisamente vengono esaminate in modo critico la NASpI, la DIS-COLL, l’indennità per la disoccupazione agricola e quella per gli artisti autonomi (ALAS), nonché il Reddito di Cittadinanza. Per un verso, l’autrice stigmatizza il persistente impianto assicurativo di NASpI e DIS-COLL, che penalizzerebbe proprio coloro che hanno più bisogno di un aiuto economico, e l’approccio punitivo insito nel Reddito di Cittadinanza, che trasformerebbe la povertà quasi in una colpa del­l’individuo. Per altro verso, tuttavia, coglie i positivi sviluppi dischiusi dalla legislazione più recente nella direzione dell’universalizzazione delle tutele, ormai disgiunta dallo status occupazionale. Tale direttrice contraddistingue anche la revisione della disciplina degli ammortizzatori sociali in costanza di rapporto recata dalla legge di Bilancio per il 2022, sulle cui novità si focalizza il saggio di Bozzao e D’Avino. Le due autrici, però, si esprimono criticamente sugli esiti della riforma, che mancherebbe di audacia e si sarebbe limitata a meri interventi di restyling, senz’altro opportuni, ma insufficienti a conseguire un reale universalismo delle tutele: qui, in effetti, il contrasto è stridente rispetto a talune proposte palingenetiche risuonate durante la pandemia. Il saggio si sofferma anche sul nuovo istituto di sostegno al reddito dei lavoratori autonomi, l’ISCRO, valutato positivamente, benché non manchino talune criticità (ad es., vengono esclusi di default i giovani professionisti privi di una sufficiente anzianità assicurativa).

Il contributo conclusivo della sezione, a firma di chi scrive, è dedicato al tema della condizionalità, vero e proprio cardine di tutto l’impianto finora descritto, in quanto si pone alla confluenza tra le politiche e passive del lavoro sin dalla presa in carico del soggetto assistito da parte dei servizi per l’im­piego. Il lavoro, dopo una ricostruzione storica dell’istituto, ne esamina le esplicazioni negli snodi essenziali del percorso dell’utente all’interno del servizio all’impiego fino all’eventuale fase patologica e sanzionatoria, distinguendo a seconda delle diverse categorie di percettori di benefit (NASpI e DIS-COLL, cassa integrazione straordinaria, Reddito di Cittadinanza), con un cenno anche alla situazione (opaca) degli utenti non percettori di alcun sostegno economico. Il contributo si conclude con una lettura costituzionalmente orientata della complessa trama normativa, che, anche alla luce dei più recenti sviluppi (GOL e PNRR), sembra muoversi nella direzione di una condizionalità equilibrata e “dal volto umano”: ovvero di una condizionalità che, per un verso, sia capace di supportare con servizi di qualità la persona assistita, senza privarla di ogni margine di autonomia; per altro verso, richieda in cambio al beneficiario un impegno attivo e costante per favorire la propria ricollocazione lavorativa.

Il numero è stato licenziato per la lavorazione a un anno esatto dal decreto ministeriale che lancia GOL (d.i. 5 novembre 2021): un anno in cui le Regioni hanno predisposto i piani attuativi, sottoposti al vaglio di ANPAL, hanno adeguato i sistemi di assessment al nuovo quadro, hanno cominciato a prendere in carico i gruppi di beneficiari per centrare il target stabilito. Non è ovviamente ancora possibile prevedere se la complessa sfida organizzativa appena intrapresa dal nostro Paese sarà effettivamente vinta, e l’Italia si sarà finalmente dotata di servizi pubblici e privati efficaci e di qualità: per rispondere a questa domanda, sarebbe necessario un nuovo appuntamento a ridosso del termine finale di attuazione di GOL (2025), o almeno medio tempore. Sarebbe sen­z’altro opera meritoria se la rivista decidesse di offrire ospitalità anche a questa futura analisi.