Dopo una disamina delle motivazioni che hanno condotto all’introduzione nel nostro ordinamento dei ragionevoli accomodamenti e sulla nozione del termine disabilità in una dimensione sovranazionale, il contributo si occupa dell’analisi della normativa di avviamento al lavoro dei disabili. In particolare, viene messo in luce il ruolo del Centro per l’impiego che oggi oltre ad operare attraverso azioni di sostegno e di collocamento mirato per inserire la persona disabile al lavoro, ha anche il compito di garantire il rispetto della parità di trattamento dei disabili per l’accesso al lavoro attraverso ragionevoli accomodamenti, come previsto dalle linee guida al d.lgs. n. 151/2015. A margine, trova spazio una breve analisi della legge delega sulla razionalizzazione della normativa in tema disabilità, con una riflessione sulle ricadute dei ragionevoli accomodamenti in ambito più allargato.

Parole chiave: disabili Disability – collocamento mirato Disability – ragionevoli accomodamenti Disability – centri per l’impiego.

SOMMARIO:

1. Brevi cenni di inquadramento sistematico - 2. Il perimetro della disabilità tra collocamento mirato e ragionevoli accomodamenti - 3. Gli spazi di valutazione del Centro per l’impiego nella ricerca del posto adatto - 4. Ambiente di lavoro e diritti del disabile - 5. Inidoneità sopravvenuta, disabilità e conservazione del posto di lavoro - 6. Criteri e finalità per il nuovo collocamento mirato - 7. Verso una riforma del sistema di disabilità? - NOTE

1. Brevi cenni di inquadramento sistematico

Lo studio sui ragionevoli accomodamenti si interseca con il potere organizzativo del datore di lavoro ogniqualvolta nel computo del suo organico venga considerato un lavoratore disabile o che vi sia diventato durante la vita lavorativa. Le questioni sottese attorno a tali obblighi sono davvero molto complesse e per certi versi ancora da indagare, considerato che mentre le tutele in tema di discriminazione sono tradizionalmente previste dal nostro ordinamento, la previsione specifica ed espressa di adottare ragionevoli accomodamenti è piuttosto recente. La prescrizione normativa, infatti, è frutto di una condanna del 2013 della Corte di Giustizia all’Italia che, nel recepire con il d.lgs. n. 216/2003 la direttiva 2000/78/CE sull’eguale trattamento, in materia di lavoro e occupazione [1], senza distinzione di religione, di convinzioni personali, di età, di orientamento sessuale e di handicap, non aveva «imposto a tutti i datori di lavoro di prevedere, in funzione delle esigenze delle situazioni concrete, soluzioni ragionevoli applicabili a tutti i disabili», come invece previsto dall’art. 5 della citata direttiva [2]. Sugli aspetti riguardanti i ragionevoli accomodamenti che devono essere valutati da parte del Centro per l’impiego nell’assunzione dei disabili, va evidenziato che, già prima della sentenza di condanna da parte della Corte di Giustizia, il nostro ordinamento prevedeva (e prevede ancora oggi), per l’ac­cesso al lavoro dei disabili, l’istituto del collocamento mirato [3] di cui all’art. 2 della legge 12 marzo 1999, n. 68 che espressamente fa riferimento a “strumenti tecnici e di supporto che permettono di valutare adeguatamente le persone con disabilità nelle loro capacità lavorative e di inserirle nel posto adatto, attraverso analisi di posti di lavoro, forme di sostegno, azioni positive e soluzioni dei problemi connessi con gli ambienti, gli strumenti e le relazioni interpersonali sui luoghi quotidiani di lavoro e di relazione”. Considerando, dunque, che la direttiva (al punto 22) lasciava “impregiudicate le legislazioni nazionali in materia di stato civile e le prestazioni che ne derivano” si pensò che la legge n. 68/1999 sul collocamento mirato dei disabili – disponendo il regime delle assunzioni obbligatorie, attivando i servizi per il collocamento obbligatorio e l’avviamento [continua ..]

2. Il perimetro della disabilità tra collocamento mirato e ragionevoli accomodamenti

La legge 12 marzo 1999, n. 68 che impone all’art. 3 l’obbligo assuntivo di disabili per i datori di lavoro, sia pubblici sia privati, che impiegano più di 15 lavoratori [11], se da un lato si presenta come una normativa più evoluta rispetto alla precedente legge di avviamento al lavoro, la legge 2 aprile 1968, n. 482 [12], in quanto protesa a recuperare e valorizzare le residue capacità della persona disabile proprio attraverso gli strumenti del collocamento mirato, si presenta tuttavia ancora calibrata su parametri prettamente medici e, dunque, invitabilmente esclude dal suo campo di applicazione alcune categorie di soggetti con handicap. Ai sensi dell’art. 1 della legge n. 68/1999, come modificato dall’art. 2, comma 1, d.lgs. n. 151/2015, la normativa di protezione ivi prevista si applica: a) alle persone in età lavorativa affette da minorazioni fisiche, psichiche o sensoriali e ai portatori di handicap intellettivo, che comportino una riduzione della capacità lavorativa superiore al 45%, accertata dalle competenti commissioni per il riconoscimento dell’invalidità civile in conformità alla tabella indicativa delle percentuali di invalidità per minorazioni e malattie invalidanti approvata [...] sulla base della classificazione internazionale delle menomazioni elaborata dalla Organizzazione mondiale della sanità; nonché alle persone nelle condizioni di cui all’articolo 1, comma 1, della legge 12 giugno 1984, n. 222 [13]; b) alle persone invalide del lavoro con un grado di invalidità superiore al 33 % […]; c) alle persone non vedenti o sordomute [...]; d) alle persone invalide di guerra, invalide civili di guerra e invalide per servizio. Inoltre, con l’entrata in vigore del d.lgs. n.185/2016, sono state incluse nella platea di soggetti da computare nella quota d’obbligo anche i c.d. “invalidi interni”, i lavoratori, cioè, che, assunti come normodotati, siano divenuti inabili nel corso del rapporto di lavoro a causa di infortunio o malattia purché abbiano subito una riduzione della capacità lavorativa superiore al 60%; mentre restano esclusi dal computo se sono divenuti inabili a causa di inadempimento del datore di lavoro delle norme in materia di sicurezza ed igiene sul lavoro (art. 1, comma 7 e art. 4, comma 4, legge n. 68/1999). Ma, ai fini della tematica del presente [continua ..]

3. Gli spazi di valutazione del Centro per l’impiego nella ricerca del posto adatto

La nostra Carta costituzionale, all’art. 117, comma 3 [29], dispone che il governo del mercato del lavoro impegni Stato e Regioni secondo una competenza legislativa concorrente, fermo restando che lo Stato deve determinare i livelli essenziali delle prestazioni concernenti anche i diritti sociali che devono essere garantiti su tutto il territorio nazionale (art. 117, comma 2, lett., m) e vieta alle Regioni di introdurre limitazioni “all’esercizio del diritto al lavoro in qualunque parte del territorio nazionale (art. 120, comma 1). A seguito della riforma del Jobs Act, e in particolare con i d.lgs. nn. 150 e 151 del 2015, se la Rete nazionale dei servizi per le politiche del lavoro, cui afferiscono anche INAIL e INPS, è raccordata dall’ANPAL, l’erogazione dei servizi pubblici e delle misure di politica attiva, destinati a coloro che cercano un impiego, è affidata dal ministero del lavoro alle Regioni e alle Provincie autonome, che provvedono con i Centri per l’impiego ex artt. 11 e 28 d.lgs. n. 150/2015, organizzati in uffici decentrati sul territorio nei capoluoghi di provincia e nei principali distretti economici. I Centri per l’impiego hanno anche competenze in tema di collocamento dei disabili cui provvedono attraverso il collocamento mirato di cui alla legge 68/1999, integrata e rivisitata con quella del d.lgs. 150/2015 [30]; a tale impianto oggi dobbiamo affiancare l’art. 3, comma 3-bis, d.lgs. n. 216/2003 con la previsione espressa di predisporre ragionevoli accomodamenti per lavoratori disabili. A sostegno della corretta attuazione del nuovo modello e in coerenza con gli obiettivi nel d.lgs. n. 151/2015, l’11 marzo 2022, dopo lunga attesa [31], è stato adottato dal Ministro del lavoro e delle politiche sociali il decreto n. 43/2022 contenente le “Linee guida in materia di collocamento mirato delle persone con disabilità”. Queste ultime rappresentano uno strumento di “indirizzo e coordinamento a livello nazionale” e, pur non sostituendosi alle norme regionali che regolamentano il collocamento mirato sui territori, intendono offrire un “quadro di riferimento complessivo rispetto a principi, interventi e metodologie di attuazione”, ispirandosi alla Convenzione ONU sui Diritti delle Persone con Disabilità e agli obiettivi della “Strategia europea per i diritti delle persone con disabilità 2021-2030 [continua ..]

4. Ambiente di lavoro e diritti del disabile

La disciplina protettiva che scaturisce dalle norme prese in esame è sicuramente molto estesa e presenta profili di compressione della libertà di assunzione dei datori di lavoro i cui obblighi non devono esaurirsi al rispetto delle prescrizioni di computo numerico dei lavoratori disabili nell’organico [55], ma devono convergere sempre più verso una rinnovata attenzione sulla scelta della persona da assumere in relazione alla sua più piena valorizzazione e alle esigenze organizzative. In altri termini, l’obbligo di soddisfare le cd. quote di riserva deve realizzarsi attraverso gli strumenti del collocamento mirato che valorizzino determinate caratteristiche della persona ma altresì devono essere rafforzati dalla previsione dei ragionevoli accomodamenti per collocare la persona in un ambiente adatto. In quest’ottica viene in rilievo oltre alla corretta scelta della persona da collocare, diventa centrale il tema dell’”accessibilità” all’ambiente di lavoro, inteso nel senso di rimuovere, nella logica dell’accomodamento ragionevole, tutte le barriere che impediscono il libero accesso al lavoro ai sensi degli artt. 3, comma 2, 4 e 35 Cost; inoltre, a ben vedere, le limitazioni prescritte ai datori di lavoro sono in linea anche con i riferimenti valoriali ora aggiunti [56] alla salute e all’ambiente [57] contenuti negli ultimi due commi dell’art. 41 Cost., che orienta in modo ancora più pregnante l’azione del legislatore nell’ottica di un ambiente più inclusivo. La valutazione circa l’esistenza di posizioni lavorative compatibili con le capacità della persona disabile, dunque, deve considerare anche gli adattamenti all’organizzazione del lavoro [58], per i quali la ragionevolezza è un aspetto da considerare sia rispetto all’incidenza economica (l’importo della spesa da affrontare) [59], come indicato dalla Convenzione ONU, attraverso un opportuno bilanciamento (passando dalla attenta verifica) tra necessità, soluzioni attese e impegno di spesa; sia in termini di valutazione circa la “ragionevolezza” del­l’accomodamento. Non può escludersi, infatti, che, anche in presenza di un costo sostenibile, circostanze di fatto rendano la modifica organizzativa priva di ragionevolezza, avuto riguardo, ad esempio, all’interesse di altri [continua ..]

5. Inidoneità sopravvenuta, disabilità e conservazione del posto di lavoro

Sia la normativa comunitaria che l’ordinamento nazionale italiano, nel prevedere ragionevoli accomodamenti per garantire il rispetto del principio della parità di trattamento dei disabili, non ammettono differenziazioni tra disabilità originaria e sopravvenuta. Spesso la persona assunta attraverso il collocamento mirato, proprio a causa della sua patologia, può subire aggravamenti; anche in questo frangente tenderà, nella prassi, a rivolgersi ai servizi che lo avevano aiutato a collocarsi, che, a ben vedere, anche per previsione normativa continuano ad avere un ruolo di non poco conto. Fermo restando che il datore di lavoro non può chiedere al disabile una prestazione incompatibile con le minorazioni da cui è affetto, la legge n. 68/1999, con particolare riferimento alla categoria dei disabili assunti obbligatoriamente, specifica una procedura per il caso di aggravamento delle condizioni di salute o di modifiche dell’organizzazione del lavoro, e sancisce che il rapporto di lavoro può essere risolto nel caso in cui, «anche attuando i possibili adattamenti dell’organizzazione del lavoro», si accerti «la definitiva impossibilità di reinserire il disabile all’interno dell’azienda» (comma 3 dell’art. 10). La norma appena ricordata va letta in combinato con gli obblighi oggi prescritti dal comma 3-bis dell’art. 3 del d.lgs. n. 216/2003 in relazione ai ragionevoli accomodamenti e se ne deduce che qualora la prestazione di lavoro del disabile non sia utile in alcun modo al datore di lavoro, si possa addivenire alla risoluzione del rapporto lavorativo [68]. Tale assetto è ribadito dalla più recente giurisprudenza della Corte di Giustizia [69] secondo cui il divieto di discriminazione basato sulla disabilità implica che un lavoratore, compreso quello che assolve un tirocinio post-assunzione, che, a causa della sua disabilità, sia stato dichiarato inidoneo ad esercitare le funzioni essenziali del posto da lui occupato, venga destinato ad un altro posto per il quale abbia competenze e capacità, a meno che una tale misura non imponga al datore di lavoro un onere sproporzionato. Resta da analizzare quali siano i meccanismi per la valutazione del lavoratore disabile che presenti un aggravamento della patologia, quali gli accomodamenti possibili e quali i compiti degli uffici pubblici che avevano [continua ..]

6. Criteri e finalità per il nuovo collocamento mirato

Le Linee guida al d.lgs. n. 151/2015, come sopra anticipato, prevedono interventi concreti e specifici rivolti in particolare a tre categorie: a giovani con disabilità non ancora in età da lavoro o ancora all’interno del sistema d’istruzione, che quindi verranno “accompagnati” in un percorso di inclusione sociale e integrazione lavorativa; a coloro che accedono per la prima volta alle liste del collocamento obbligatorio o sono iscritti da non oltre 24 mesi, ma anche ai disoccupati disabili da oltre 24 mesi e a persone che rientrano nel mercato del lavoro dopo dimissioni, licenziamenti o lunghi periodi di malattia, infortunio sul lavoro, malattia professionale o riabilitazione. Le finalità espresse sono quelle di favorire la presenza e la fruibilità di servizi, strumenti e risorse adeguati, su tutto il territorio nazionale, secondo i principi delle pari opportunità, a beneficio dei cittadini con disabilità e delle imprese interessati dalla norma del collocamento mirato; sostenere la standardizzazione dei processi di attuazione delle norme su tutto il territorio nazionale, da parte dei servizi competenti, per ridurre i divari territoriali che penalizzano vaste aree del Paese; orientare le azioni del sistema nella prospettiva di un miglioramento continuo dell’efficacia delle prestazioni, favorito da attività di monitoraggio e da una condivisione delle pratiche valide tra le diverse realtà locali. In coerenza con le riforme previste in attuazione del Piano nazionale di ripresa e resilienza (v. infra), sono stati meglio definiti i livelli essenziali di competenza dei Centri per l’impiego, in quanto vengono dettagliati funzioni e compiti, richiedendo, d’altro canto, un effettivo coinvolgimento delle persone con disabilità che dovranno partecipare ai progetti di inclusione proposti dai servizi. A tal fine, i servizi del collocamento mirato dovranno produrre e diffondere materiale informativo relativo alle prestazioni, ai servizi, alle misure disponibili oltre che all’accessibilità delle proprie sedi; in particolare è prevista la predisposizione di una “Carta dei servizi”, da adottare entro un anno, nonché la promozione di contesti partecipativi con le associazioni delle persone con disabilità e con i loro familiari con riguardo al “sostegno all’impren­ditorialità delle persone con [continua ..]

7. Verso una riforma del sistema di disabilità?

I diritti che riguardano i lavoratori disabili nel tempo sono cresciuti non solo numericamente, ma soprattutto in termini di “qualità”; inoltre, il passaggio dalla visione più paternalistica fondata su un principio di solidarietà, operata attraverso misure di diritto diseguale, come il collocamento obbligatorio dei soggetti disabili, ad una basata sulla valorizzazione della persona in base alle sue capacità di lavoro, per renderla autonoma e indipendente, è oggi segnato dall’attenzione per la predisposizione di specifiche forme di protezione dei disabili, nel rispetto dei diritti fondamentali. D’altro canto, il principio di parità di trattamento nel lavoro ha raggiunto un grande livello di interesse nella costruzione dell’ordinamento giuridico sopranazionale e nazionale dei singoli Stati membri; in particolare, ai fini della tutela antidiscriminatoria non ogni differenza di trattamento costituisce discriminazione, ma solo quella che si traduce in uno svantaggio per il gruppo protetto, realizzando così con uno spostamento del concetto di uguaglianza dal piano formale a quello sostanziale (art. 3 Cost.), con il conseguente obbligo di adottare accomodamenti ragionevoli nel contesto lavorativo. L’istituto in parola è considerato un diritto umano e va tenuto distinto dalle azioni positive, che hanno natura generale e non creano diritti soggettivi direttamente azionabili [93]. Si è messo sopra in evidenza come le nozioni di disabilità, handicap, invalidità e malattia siano ancora all’interno del nostro ordinamento differenziati e come siano funzionali a contesti diversi della vita della persona; questa distinzione non sempre è coerente con la normativa sovranazionale con la quale siamo chiamati a confrontarci, nell’ottica di un diritto sempre più centrato sulla dignità e uguaglianza sostanziale della persona. A tal proposito, dobbiamo considerare che tra le missioni indicate dal Piano di Ripresa e Resilienza la n. 5 è dedicata ad “Inclusione e Coesione” [94] e in attuazione della riforma è stata emanata la legge delega 22 dicembre 2021, n. 227 [95], con la quale il Governo viene delegato ad adottare uno o più decreti legislativi “per la revisione e il riordino delle disposizioni vigenti in materia di disabilità” [96]. Il complessivo riordino [continua ..]

NOTE