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Età pensionabile e fondi bilaterali: la necessità di un ripensamento

Giuseppe Sigillò Massara (Professore Aggregato di diritto del lavoro presso la Link Campus University di Roma)

Il saggio si propone di indagare il ruolo che possono assumere i fondi di solidarietà bilaterali di fronte alla progressiva senilizzazione della società e al conseguente innalzamento dei requisiti di accesso alla pensione. In particolare, il saggio auspica che i fondi si facciano promotori di strategie di active and healthy ageing, per mezzo del rafforzamento delle loro funzioni formative, nonché attraverso nuovi strumenti di avvicinamento graduale alla pensione, eventualmente anche in termini di “staffetta generazionale”.

PAROLE CHIAVE: etÓ pensionabile - fondi di solidarietÓ - invecchiamento della popolazione - staffetta generazionale - pensione

Retirement age and bilateral funds: the need for a reconsideration

The essay aims to investigate the role of bilateral solidarity funds in the face of progressive senility of society and the consequent rise in the pension access requirements. In particular, the essay wishes that the funds will become promoters of active and healthy aging strategies, by means of strengthening their educational functions, as well as through new tools for progressive approximation to the board, including in terms inter-generational staff turnover.

Keywords: Retirement age, bilateral solidarity funds, population ageing, inter-generational staff turnover, pensions

 

1. L’innalzamento dei requisiti di accesso al pensionamento ...

La progressiva senilizzazione della società italiana – e, più in generale, europea [1] – ha spinto da tempo il legislatore a continue operazioni “di manutenzione” sulla disciplina pensionistica [2], finalizzate sia (e soprattutto) al contenimento e alla riduzione della spesa, che alla garanzia della effettività delle prestazioni pagate [3].

L’obiettivo è perseguito, in particolare, per mezzo di un innalzamento dei requisiti – specie quello anagrafico – di accesso alla prestazione pensionistica, che, abbandonata ogni gradualità propria delle riforme operate a metà anni ‘90 e nel primo decennio del nuovo millennio [4], vengono agganciati secondo un meccanismo a “pilota automatico” agli incrementi delle attese di vita [5], non prima di aver subìto un immediato repentino incremento [6] (anch’esso, peraltro, destinato a ulteriori futuri aumenti graduali).

2. (Segue) ... e l’impatto sugli strumenti di ricambio generazionale

L’operazione, per quanto comprensibile e, in larga parte, condivisibile, ha impattato in modo rilevante su quegli strumenti di fonte legislativa e, per quanto qui di maggiore interesse, contrattual collettiva che – anche in misura “patologica” [7] – erano stati utilizzati come misure per favorire il rinnovamento della forza lavoro impiegata e la riorganizzazione aziendale per mezzo dell’estro­missione “dolce” dei lavoratori anziani, accompagnati al pensionamento.

All’esito delle revisioni dei requisiti di accesso alla pensione, infatti, è divenuta del tutto evidente la necessità di un ripensamento profondo delle politiche di gestione degli esuberi.

E non tanto perché, per lungo tempo, è stata e sarà “svuotata” (o fortemente ridotta) la base esodabile delle aziende [8]; quanto perché lo spostamento in avanti dell’accesso alla pensione ha messo a nudo tutti i limiti di misure di corto respiro quali quelle messe in campo per mezzo di un utilizzo combinato degli ammortizzatori sociali e dei pensionamenti (precoci), che si contrappongono, invece, a quelle politiche di active aging e di prolungamento della vita lavorativa [9], sempre più fondamentali in un’ottica di lungo periodo [10].

3. Fondi di solidarietà bilaterali e ricambio generazionale

In quest’ambito, del tutto carente appare la configurazione assunta da fondi di solidarietà bilaterali di cui agli artt. 26 e ss. del d.lgs. n. 148/2015, la cui finalità principale continua ad essere quella di gestione degli esuberi per mezzo dell’erogazione di un assegno straordinario di sostegno al reddito riconosciuto nell’abito dei processi di agevolazione all’esodo di dipendenti che maturano il diritto a pensione nei 5 anni successivi, da una parte, e di prestazioni ordinarie di integrazione del reddito dei lavoratori sospesi o in riduzione oraria nelle stesse ipotesi in cui è concessa la cassa integrazione guadagni ordinaria e straordinaria, dall’altra [11].

Vecchi ormai di vent’anni [12], tali fondi rappresentano forse il punto “più alto” della tendenza legislativa all’attrazione e utilizzo di risorse private nel sistema di previdenza sociale [13] al fine di garantire, anche nei settori esclusi dall’ambito di applicazione delle integrazioni salariali, mezzi adeguati alle esigenze di vita dei lavoratori (art. 38 della Cost.) in caso di disoccupazione totale o parziale [14], come è ben testimoniato dalla centralità loro assegnata dalla legge n. 92 del 2012, prima, e dal d.lgs. n. 148 del 2015, poi, nell’universalizzazione delle tutele [15].

In quest’ambito, però, l’attività dei fondi è confinata alla “gestione corrente”, vale a dire al governo dei fenomeni sociali connessi alla riorganizzazione e al downsizing aziendale in un’ottica che si esaurisce nel breve o brevissimo periodo.

4. (Segue) I fondi di solidarietà di fronte all’innalzamento dei requisiti per il pensionamento

In questa prospettiva, il sistema dei fondi di solidarietà è inciso solo in modo limitato dall’incremento dell’età di accesso al pensionamento, andando, di fatto, a ridurre il numero dei lavoratori che possono accedere alle prestazioni straordinarie, almeno sino al momento in cui il sistema non avrà assorbito lo “shock pensionistico” derivante dal repentino incremento dell’età pensionabile (e del requisito contributivo per la pensione anticipata); nonché, eventualmente, suggerendo l’adozione di criteri di selezione dei lavoratori beneficiari prudenziali rispetto ai possibili futuri incrementi automatici connessi alle variazioni dell’attesa di vita [16].

Insomma, una volta che, a regime, si sarà ricompattata la platea dei potenziali fruitori delle prestazioni di accompagnamento delle pensioni, fermi i problemi di reperimento delle relative risorse [17], l’andamento dei requisiti per il pensionamento potrebbe essere “neutro” per la vita dei fondi di solidarietà.

5. Il tassello mancante

Sennonché, sarebbe stato lecito attendersi qualcosa di più dalla revisione del sistema dei fondi di solidarietà bilaterali.

Largamente assente o sottovalutata, infatti, è nell’attuale configurazione l’implementazione di interventi di promozione dell’invecchiamento attivo e di inclusione dei lavoratori più maturi, che, al contrario, sarebbe stata auspicabile in riferimento alla necessità connessa al fenomeno dell’invecchiamento demografico della società di predisporre interventi a favore dell’occupabilità e della produttività dei lavoratori maturi.

Fa eccezione, invero, la facoltà per le fonti istitutive dei fondi in parola di prevedere contributi per il finanziamento di programmi formativi e/o di riqualificazione professionale, anche in integrazione di altri contributi pubblici nazionali o comunitari (art. 26, comma 9, d.lgs. 148 del 2015); si tratta però di prestazioni solo eventuali – condizionate a specifiche previsioni delle fonti istitutive – e decisamente poco considerate nell’effettiva implementazione degli strumenti da parte dei fruitori, che continuano a prediligere soluzioni di svecchiamento della manodopera [18].

Di converso, i fondi potrebbero rappresentare uno strumento rilevante per approntare una strategia olistica per affrontare le sfide demografiche ed occupazionali future, implementando e finanziando, in via esemplificativa e anche raccogliendo le suggestioni contenute in alcuni recenti contratti collettivi [19], forme di part-time e connesse a un pre-pensionamento parziale, tese a correlare la sostenibilità della spesa previdenziale con l’esigenza di conservazione e passaggio del patrimonio professionale dei lavoratori più anziani verso i neo assunti. O ancora, raccogliendo alcune suggestioni già sperimentate dalla contrattazione collettiva, i fondi potrebbero implementare.

Insomma, e concludendo, appare necessario un ripensamento del ruolo dei fondi di solidarietà e un loro coinvolgimento nella promozione delle strategie di active and healthy ageing coerenti con la sfida demografica e sostenibili nel medio-lungo periodo, promuovendo percorsi di riqualificazione e aggiornamento professionale dei lavoratori maturi esposti, più di altri gruppi, al rischio di espulsione dal mercato, nonché nuove forme di avvicinamento graduale alla pensione, eventualmente anche in termini di “staffetta generazionale”.

 

NOTE

[1] Gli studi sul tema e sulle sue cause sono innumerevoli; volendo fornire qualche riferimento ai più recenti, v. F. GUARRIELLO, Politiche europee e mutamenti demografici, in Riv. giur. lav., 2015, I, 287; R. IMPICCIATORE, Cambiamenti demografici e mercato del lavoro, in Riv. giur. lav., 2015, I, 269; R. CASILLO, Profili di (in)sostenibilità giuridica e sociale dell’attuale tutela pensionistica di vecchiaia, in Dir. lav. merc., 2014, 611; F. SPEROTTI, Demografia e mercato del lavoro: i cambiamenti dei prossimi quarant’anni, in Dir. rel. ind., 2011, 106.

[2] V.P. SANDULLI, Le pensioni fra manovre reiterate ed effetti imprevisti, in Libro dell’anno del Diritto 2015, Treccani, Roma, 2015; A. ANDREONI, Le pensioni nel passo del gambero, in Riv. giur. lav., 2014, I, 237; V. FERRANTE, Dal governo dei “tecnici” a quello “delle larghe intese”: come cambia il sistema previdenziale, in Riv. giur. lav., 2014, I, 197. Il fenomeno è, peraltro, comune anche negli altri Stati comunitari, v. H. BLOSSFELD-S. BUCHHOLZ-K. KURZ, Aging populations, globalization and labor market. Comparing late working life and retirement in modern societies, Edward Elgar Publishing, UK, 2011; P. BORSJÉ-H. VAN MEERTEN, A European pensions union: towards a strengthening of the European pension systems, in F. PENNINGS-G. VONK (a cura di), European Social Security Law, Elgar, UK, 2015, 385; G. REDAY-MULVEY, Working beyond 60. Key policies and Practises in Europe, Palgrave Macmillan, UK, 2005.

[3] Tema, quest’ultimo, affrontato specie su impulso della giurisprudenza, anche costituzionale; cfr. Corte cost. 30 aprile 2015, n.70, in Riv. dir. sic. soc., 2015, 441, nota di M. CINELLI, Illegittimo il blocco della indicizzazione delle pensioni: le buone ragioni della Corte; P. BOZZAO, L’“adeguatezza retributiva” delle pensioni: meccanismi perequativi e contenimento della spesa nella recente lettura della Corte costituzionale, Intervento al Seminario sulla sentenza della Corte costituzionale n. 70/2015, Roma, 15 maggio 2015, in federalismi.it, 2015, 10, 11. Sulla questione, più in generale, v. le recenti riflessioni di R. PESSI, Tornando sul Welfare, in WP C.S.D.L.E. “Massimo D’Antona” .IT, 2016, 311; ID., Il principio di adeguatezza della prestazione previdenziale nella giurisprudenza costituzionale, in Riv. dir. sic. soc., 2016, 513; M. CINELLI,L’«effettività» delle tutele sociali tra utopia e prassi, in Riv. dir. sic. soc., 2016, 21; M. PERSIANI, Ancora sull’esigenza di una solidarietà previdenziale, in Arg. dir. lav., 2016, 552; P. SANDULLI, Il contributo di solidarietà per il triennio 2014-2016 supera il vaglio della Corte costituzionale, in mefop.it, 2016.

[4] Già, infatti, la legge 503 del 1992, nell’inasprire i requisiti contributivi e anagrafici di accesso alla pensione, operava con aumenti graduali; la tecnica, poi, è stata “esasperata” dalla legge n. 335 del 1995, che nell’intento di salvaguardare le aspettative di diritto di quanti avevano già consolidato una posizione previdenziale significativa nel regime contributivo, ha introdotto un lunghissimo periodo transitorio, superato solo dalla riforma Monti-Fornero del 2011; analoghe considerazioni, infine, valgono anche con riferimento alla trasposizione in legge del c.d. Protocollo sul welfare del 2007 (legge n. 247 del 2007), il quale ha modulato con gradualità l’aumento dei requisiti di accesso alla pensione di anzianità previsto dalla legge n. 243 del 2004. V. V. TREVISI, L’età per il pensionamento di vecchiaia nel regime generale, A. ANDREONI, I requisiti assicurativi e contributivi per il pensionamento di vecchiaia nel regime generale, entrambi in M. CINELLI-M. PERSIANI (a cura di), Commentario della riforma previdenziale: dalle leggi Amato alla finanziaria 1995, Cedam, Padova, 1995, 95 e 124; R. PESSI, Corrispettività e solidarietà nel nuovo sistema previdenziale, e P. BOER, Principi generali della riforma, entrambi in R. PESSI (a cura di), La riforma del sistema previdenziale, Cedam, Padova, 1995, 1 e 67; G. CANAVESI, Pensioni di anzianità, decorrenze, età pensionabile, in M. CINELLI-G. FERRARO (a cura di), Lavoro, competitività, welfare, Giappichelli, Torino, 2008, 543; M.GAMBACCIANI, La nuova disciplina delle pensioni di anzianità e di vecchiaia, in M. PERSIANI-G. PROIA (a cura di), La nuova disciplina del Welfare, Commentario alla legge 24 dicembre 2007, n. 247, Cedam, Padova, 2008, 3.

[5] Invero, una (parziale) forme di auto-aggiustamento della disciplina pensionistica era già contenuta nell’art. 1, comma 11, della legge n. 335 del 1995, laddove si prevedeva una revisione (decennale, poi accelerata dai successivi interventi del legislatore) dei coefficienti di trasformazione, intervenendo, tuttavia, solo sull’ammontare della prestazione e non sui requisiti di accesso. Il meccanismo è stato, quindi, “perfezionato” dall’art. 12, commi da 12 bis a 12 quinquies, d.l. n. 78 del 2010 (successivamente modificato dall’art. 18, comma 4, d.l. n. 98 del 2011 e, quindi, dalla legge n. 214 del 2011), che ha agganciato i requisiti di accesso alle pensioni alla “variabile demografica” secondo un automatismo (chiaramente differito) triennale e unidirezionale. Sia consentito il rinvio a G. SIGILLÒ MASSARA, Il completamento delle riforme pensionistiche?, in Mass. giur. lav., 2011, 334; v. anche M. CINELLI, Il welfare tra risparmio e razionalizzazione. Gli interventi di riforma 2011-2012 su pensioni e ammortizzatori sociali, in M. CINELLI-G. FERRARO-O. MAZZOTTA (a cura di), Il nuovo mercato del lavoro dalla riforma Fornero alla legge di stabilità 2013, Giappichelli, Torino, 2013, 393.

[6] Con l’emersione del noto – e tutt’ora irrisolto – tema dei lavoratori c.d. “esodati” o “salvaguardati”; v. M. CINELLI-D. GAROFALO-G. TUCCI, “Esodati”, “salvaguardati”, “esclusi” nella riforma pensionistica Monti-Fornero, in Giorn. dir. lav. rel. ind., 2013, 338; M. CINELLI, L’incerta razionalizzazione delle tutele sociali del reddito negli interventi di riforma 2011-2012, in Dir. lav. Marche, 2013, 172; V. FERRANTE, Dal governo dei “tecnici” a quello “delle larghe intese”: come cambia il sistema previdenziale, in Riv. giur. lav., 2014, 197.

[7] Il riferimento è, in particolare, all’utilizzo distorto della cassa integrazione guadagni straordinaria in combinazione con la mobilità, la cui funzione di strumento di gestione di fasi temporanee della vita dell’impresa, la prima, e di strumento (speciale) di tutela contro la disoccupazione, la seconda, è mutata di fronte all’esigenza di gestire l’uscita massiva di personale anziano, per mezzo dell’utilizzo della prossimità del diritto a pensione quale criterio di selezione dei dipendenti eccedentari. V. D. IZZI, Invecchiamento attivo e pensionamenti forzati, in Riv. it. dir. lav., 2014, 584; E. GRAGNOLI, Gli strumenti di tutela del reddito di fronte alla crisi finanziaria, Relazione al XVII Congresso Nazionale AIDLASS, Il Diritto del Lavoro al tempo della Crisi, Pisa 7-9 giugno 2012, in www.aidlass.it; O. BONARDI, Le discriminazioni basate sull’età, in M. BARBERA (a cura di), Il nuovo diritto antidiscriminatorio, Giuffrè, Milano, 2007, 166; R. DEL PUNTA, I vecchi e i giovani: spunti sui criteri di scelta dei lavoratori in esubero, in Lav. dir., 1999, 411; M. CANZI-G. VAGGI, Quanto costa nascondere i disoccupati, in Pol. ec., 1996, 43.

[8] Intendendo, con tale espressione, la platea di lavoratori che, nel periodo di fruizione degli ammortizzatori sociali in esame, maturano il diritto a pensione.

[9] Proprie di sistemi europei, e in particolare la Svezia, nei quali, dette politiche, sono considerate da tempo nell’agenda politica. V. M. SPATTI, La partecipazione dei lavoratori ultracinquantenni al mercato del lavoro, tra promozione dell’invecchiamento attivo e divieto di discriminazione in base all’età, in Dir. com. scambi int., 2015, 633; M. CORTI, Active ageing e autonomia collettiva. “Non è un paese per vecchi” ma dovrà diventarlo presto, in Lav. dir., 2013, 394.

[10] La riflessione, peraltro, trova stimolo e conforto nelle politiche comunitarie a partire dalla decisione 940/2011/UE sull’Anno europeo dell’invecchiamento attivo e della solidarietà tra le generazioni e, più di recente, Comunicazione della Commissione al Parlamento europeo, al Consiglio, al Comitato economico e sociale europeo e al Comitato delle Regioni relativa ad un quadro strategico dell’UE in materia di salute e sicurezza sul lavoro 2014-2020, 6 giugno 2014; v. R. IMPICCIATORE, Cambiamenti demografici e mercato del lavoro, in Riv. giur. lav., 2015, I, 269; F. GUARRIELLO, Politiche europee e mutamenti demografici, in Riv. giur. lav., 2015, 287; T. TREU (a cura di), L’importanza di essere vecchi. Politiche attive per la terza età, Il Mulino, Bologna, 2012.

[11] Peraltro, in una prospettiva “ribaltata” rispetto l’impostazione originaria, che vedeva quale funzione centrale dei fondi quella di gestione degli esuberi, per mezzo della garanzia dell’assegno straordinario di accompagnamento alla pensione; e quale garanzia “eventuale” quella relativa a trattamenti di integrazione salariale nei casi di riduzione o sospensione dell’attività lavorativa. V. G. FERRARO, Ammortizzatori sociali e licenziamenti collettivi nella riforma del mercato del lavoro, in WP C.S.D.L.E. “Massimo D’Antona” .IT, 2012, 143, 7; A. TURSI, I fondi di solidarietà bilaterali, in M. CINELLI-G. FERRARO-O. MAZZOTTA, op. cit., 483.

[12] La cui prima menzione, in chiave sperimentale, risale al lontano 1996 (art. 2, comma 28, della legge n. 662); sebbene, poi, gli stessi siano stati effettivamente istituiti e costituiti solo alcuni anni dopo. V., tra i primi commentatori, P. LAMBERTUCCI, La disciplina delle eccedenze di personale tre legge e contrattazione collettiva: prime riflessioni sull’art. 2, ventottesimo comma, Legge 23 dicembre 1996, n. 662, in Arg. dir. lav., 1997, 261; S. CECCONI-A. NICCOLAI, La gestione degli esuberi nel settore del credito, in Riv. it. dir. lav., 2001, 13; C. LAGALA, La previdenza sociale tra mutualità e solidarietà. Percorsi nel sistema pensionistico e degli ammortizzatori sociali, Cacucci, Bari, 2001. Sia consentito anche un rinvio a G. SIGILLÒ MASSARA, Ammortizzatori sociali di fonte collettiva e fondi di solidarietà nella riforma del welfare, Cedam, Padova, 2008.

[13] Analogamente a quanto avvenuto in riferimento alla previdenza complementare – su cui R. PESSI, Una lezione di etica della politica: la Corte Costituzionale e la previdenza complementare, in Mass. giur. lav., 2000, 965 – si evidenzia qui una tendenza ordinamentale che vede la previdenza pubblica sempre più coadiuvata o sostituita da iniziative particolari e di settore, cui si accompagna il crescente interesse scientifico verso modelli privatistici di gestione istituzionalizzata di risorse previdenziali. v. L. VENDITTI, Gli ammortizzatori “privati”, in E. BALLETTI-D. GAROFALO (a cura di), La riforma della Cassa integrazione guadagni nel Jobs Act 2, Cacucci, Bari, 2016, 255; S. LAFORGIA, Gli ammortizzatori sociali di fonte collettiva: i fondi di solidarietà, in P. CHIECO (a cura di), Flessibilità e tutele nel lavoro, Cacucci, Bari, 2013, 578; M. SQUEGLIA, Previdenza contrattuale e fondi di solidarietà bilaterali, in Dir. rel. ind., 2012, 628.

[14] Secondo la classica tassonomia proposta da M. PERSIANI, Diritto della previdenza sociale, Cedam, Padova, 2014, 318.

[15] S. GIUBBONI, I fondi bilaterali di solidarietà nel prisma della riforma degli ammortizzatori sociali, in Giorn. dir. rel. ind., 2014, 715; S. RENGA, La “riforma” degli ammortizzatori sociali, in Lav. dir., 2012, 621; D. GAROFALO, Gli ammortizzatori sociali, in F. CARINCI-M. MISCIONE (a cura di), Commentario alla riforma Fornero (legge n. 92/2012 e legge n. 134/2012), Ipsoa, Milano, 2012, 172; M. CINELLI, Gli ammortizzatori sociali nel disegno di riforma del mercato del lavoro. A proposito degli artt. 2-4, della legge n. 92/2012, in Riv. dir. sic. soc., 2012, 227; A. DI STASI, Ammortizzatori sociali e solidarietà post industriale, Giappichelli, Torino, 2013, 49; F. SANTONI, Ammortizzatori in deroga e canale bilaterale, in M. MAGNANI-M. NAPOLI (a cura di), Lavoro, istituzioni, cambiamento sociale. Studi in onore di Tiziano Treu, Jovene, Napoli, 1259.

[16] L’assegno straordinario, infatti, spetta in potenza ai dipendenti che maturano il diritto a pensione nei 5 anni successivi alla risoluzione del rapporto di lavoro. Tuttavia, tale diritto può essere medio tempore influenzato dal “pilota automatico” di cui all’art. 12, commi da 12 bis a 12 quinquies, d.l. n. 78 del 2010.

[17] I fondi, infatti, erogano prestazioni solo in equilibrio finanziario, garantito esclusivamente dalle contribuzioni dei datori di lavoro e dei lavoratori appartenenti al settore di riferimento, senza possibilità di fruire di finanziamenti a carico della fiscalità generale o di altre gestioni previdenziali (scontando in tal modo una sorta di “difetto di solidarietà”). V. G. LEONE, I fondi di solidarietà nella terra di mezzo fra diritto privato e diritto pubblico, in E. BALLETTI-D. GAROFALO, op. cit., 284; M. FAIOLI, Il sostegno al reddito attuato mediante fondi bilaterali di solidarietà, in M. FAIOLI-M. RAITANO (a cura di), I fondi bilaterali di solidarietà nel Jobs Act. Problemi giuridici e analisi economica, in WP Fondazione G. Brodolini, 9, 2015, 32; M. CINELLI, Il welfare tra risparmio e razionalizzazione, in M. CINELLI-G. FERRARO-O. MAZZOTTA, op. cit., 423.

[18] Tra l’altro anche poco indagata dalla dottrina; v. A. TURSI, op. cit., 505; E. CARMINATI-L. CASANO-M. TIRABOSCHI, L’intervento sui fondi interprofessionali per la formazione continua. I nuovi fondi di solidarietà, in M. MAGNANI-M. TIRABOSCHI (a cura di), La nuova riforma del lavoro. Commentario alla legge 28 giugno 2012, n. 92 recante disposizioni in materia di riforma del mercato del lavoro in una prospettiva di crescita, Giuffrè, Milano, 2012, 384.

[19] Il riferimento è all’accordo collettivo della Luxottica del 2011 e del 30 ottobre 2015, con il quale si prevedeva il ricorso al job sharing con membri della propria famiglia, alla banca ore (anche in chiave solidaristica), al part time generazionale, garantendo ai lavoratori che optino per una riduzione di orario un accredito contributivo pieno a fronte dell’assunzione di un giovane. Ed ancora, agli accordi che dal 2012 hanno interessato il settore chimico che promuovono il rapporto di lavoro parziale dei lavoratori prossimi alla pensione sulla base di un patto generazione che preveda la disponibilità aziendale all’assunzione di giovani (c.d. Progetto Ponte).