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Linee evolutive del diritto della previdenza sociale nella dialettica tra tendenze assicurative ed effettività della protezione sociale

Alessandro Giuliani. Dottore di ricerca in legislazione sociale europea nell’Università degli Studi di Macerata

L’articolo analizza il quadro evolutivo della disciplina italiana in materia di sicurezza sociale, in relazione al rapporto dialettico tra l’originaria matrice assicurativa dell’ordina­mento previdenziale e la previsione da parte della Costituzione di una tutela effettiva in caso di situazioni di bisogno. Viene pertanto vagliata criticamente la giurisprudenza costituzionale e, in particolare, la sentenza della Corte Costituzionale n. 70/2015, che ha individuato un nesso tra l’art. 36 e l’art. 38 Cost., che uniscono retribuzione proporzionata e sufficiente all’adeguatezza della prestazione previdenziale, nella prospettiva della ridistribuzione della ricchezza prodotta e della rimozione delle situazioni di bisogno, in vista dell’at­tuazione dei principi di solidarietà e di uguaglianza sostanziale.
D’altra parte, anche i recenti interventi legislativi in materia di pensione di cittadinanza, letti insieme agli istituti della neutralizzazione, della perequazione automatica e del trattamento minimo, disegnano un articolato panorama normativo, nel quale è dato scorgere che, al di là dell’utilizzo di strumenti di natura assicurativa ai fini del reperimento delle risorse e dell’accesso alle prestazioni, le finalità proprie dell’ordinamento previdenziale sono essenzialmente legate alla rimozione dello stato di bisogno, nell’ottica sociale e solidaristica prescritta dalla Carta costituzionale.

 

PAROLE CHIAVE: diritto della sicurezza sociale - principio assicurativo - effettività della tutela - solidarietà - principio di uguaglianza

Evolutionary lines of social security law in the dialectic between insurance trends and the effectiveness of social protection

The article analyzes the evolutionary framework of the Italian social security legislation, in relation to the dialectical relationship between the original insurance matrix of the social security system and the provision by italian Constitution for effective protection in case of situations of need. Consequently, the constitutional jurisprudence is critically examinated and, in particular, the sentence of the Constitutional Court n. 70 of 2015, which identified a link between art. 36 and the art. 38 of the Constitution, which combine proportionate and sufficient remuneration with the adequacy of social security benefits, with a view to redistributing the wealth produced and removing situations of need, in view of the implementation of the principles of solidarity and substantial equality.
On the other hand, even the recent legislative interventions on the subject of “citizenship pensions”, read together with the institutes of neutralization, automatic equalization and minimum treatment, draw up a complex regulatory landscape, in which it is possible to see that, beyond the use of instruments of an insurance nature for the purpose of finding resources and access to services, the purposes of the social security system are essentially linked to the removal of the state of need, in the social and solidarity perspective prescribed by the Constitution.

Keywords: social security law – insurance principle – effectiveness of protection – solidarity – substantial equality

Sommario:

1. L’evoluzione del principio di “sterilizzazione” nella giurisprudenza costituzionale tra metodo di calcolo della prestazione e 'mezzi adeguati alle esigenze di vita' - 1.a. Il controverso coordinamento tra art. 36 e art. 38 Cost. - 2. Il trattamento pensionistico del lavoratore autonomo e la prosecuzione dell’attività lavorativa: la consolidata capacità acquisitiva del principio di ragionevolezza - 3. Neutralizzazione, perequazione automatica, integrazione al minimo e pensione di cittadinanza: verso una 'risocializzazione' della previdenza? - NOTE


1. L’evoluzione del principio di “sterilizzazione” nella giurisprudenza costituzionale tra metodo di calcolo della prestazione e 'mezzi adeguati alle esigenze di vita'

L’ordinamento previdenziale ha da sempre come sua funzione caratteristica quella di garantire che, a fronte del venir meno dell’attività di lavoro, siano predisposte misure idonee a compensare la perdita del relativo reddito. Se ciò è vero, non sfugge che il sistema giuridico della previdenza è finanziato mediante la contribuzione, che costituisce una quota parte della ricchezza nazionale dei “produttori” destinata a fronteggiare gli eventi generatori di bisogno che si realizzino durante o successivamente alla cessazione del rapporto di lavoro, nonché attraverso il concorso della fiscalità generale laddove necessario. Sennonché, nel passaggio dalla «forma-assicurazione» tipica dell’ideologia liberale che lasciava agli interessati la responsabilità di garantire la protezione dai rischi più frequenti o di maggior rilievo al nuovo assetto di epoca repubblicana, è stata conservata la struttura «assicurativa» originaria, che consente da un lato di far sì che l’onere finanziario permanga a carico delle categorie direttamente interessate e, dall’altro, a seconda delle esigenze, vi sia l’inter­vento sussidiario della solidarietà generale [1]. Dunque, alla base del diritto della previdenza sociale starebbe una sorta di aporia non risolta: da un lato la norma dell’art. 38 Cost. è chiara nel prevedere che i lavoratori hanno diritto a “mezzi adeguati alle loro esigenze di vita” nel caso in cui non siano in grado – temporaneamente o definitivamente – di lavorare; dall’altro la contribuzione costituisce un limite nella determinazione e successiva quantificazione del diritto alla prestazione. Sotto un altro angolo visuale, la Carta costituzionale impegna lo Stato a garantire un sistema di sicurezza sociale universale, senza però operare una scelta netta nel senso della fiscalizzazione ovvero del modello assicurativo, così che sarà il legislatore ordinario di volta in volta a decidere relativamente alle modalità di finanziamento e di accesso alle prestazioni. Il sistema giuridico previdenziale è pertanto uno spazio nel quale l’adegua­tezza delle prestazioni del sistema di sicurezza sociale e logiche assicurative si scontrano e si legano, giungendo di volta in volta ad un punto di sintesi dinamico. Tale tensione [continua ..]

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1.a. Il controverso coordinamento tra art. 36 e art. 38 Cost.

Il citato orientamento della giurisprudenza costituzionale è stato quindi confermato e ampliato nella sua portata con la recente sentenza della Corte Costituzionale 23 luglio 2018, n. 173, che ha riguardato la questione della determinazione del trattamento pensionistico di un lavoratore che ha conseguito la pensione di vecchiaia dal 1° luglio 2010, ottenuta con il cumulo della contribuzione versata prima come lavoratore dipendente e poi come lavoratore autonomo-commerciante, iscritto alla relativa gestione speciale dell’assicu­ra­zione generale obbligatoria. Nel caso di specie, dal momento che il reddito prodotto nel periodo di prosecuzione dell’attività aveva subito una riduzione, l’importo pensionistico, calcolato in base alle disposizioni censurate con riferimento alle ultime annualità di reddito percepito prima del pensionamento, era risultato inferiore rispetto a quello determinabile in riferimento alla data di maturazione del requisito pensionistico. Data tale situazione, il lavoratore aveva chiesto all’ente di previdenza di escludere dalla base di calcolo della prestazione la contribuzione successiva al momento in cui aveva maturato il requisito minimo contributivo, in applicazione del suddetto principio di “neutralizzazione”. Sennonché, avverso il rigetto della domanda l’interessato aveva presentato ricorso al Tribunale di Pordenone per chiedere la rideterminazione del proprio trattamento pensionistico, con l’esclusione anzidetta e il Giudice adito aveva accolto la domanda, in base a una lettura costituzionalmente orientata favorevole al ricorrente delle disposizioni di cui all’art. 5, comma 1, legge n. 233/1990 e dell’art. 1, comma 18, legge n. 335/1995. Nel caso di specie, veniva dunque ritenuto applicabile il principio della “neutralizzazione” anche al regime pensionistico dei lavoratori autonomi i­scritti alla gestione speciale INPS, secondo una interpretazione costituzionalmente orientata che però non veniva condivisa dalla Corte d’appello di Trieste, che pertanto ha sollevato questione di legittimità costituzionale. In particolare, nell’ordinanza di rimessione, si evidenziava che le disposizioni censurate violerebbero l’art. 3 Cost., in quanto comporterebbero una ingiustificata e irragionevole disparità di trattamento con i lavoratori subordinati nella parte in cui non prevedono [continua ..]

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2. Il trattamento pensionistico del lavoratore autonomo e la prosecuzione dell’attività lavorativa: la consolidata capacità acquisitiva del principio di ragionevolezza

Il citato orientamento della giurisprudenza costituzionale è stato quindi confermato e ampliato nella sua portata con la recente sentenza della Corte Costituzionale 23 luglio 2018, n. 173, che ha riguardato la questione della determinazione del trattamento pensionistico di un lavoratore che ha conseguito la pensione di vecchiaia dal 1° luglio 2010, ottenuta con il cumulo della contribuzione versata prima come lavoratore dipendente e poi come lavoratore autonomo-commerciante, iscritto alla relativa gestione speciale dell’assicu­ra­zione generale obbligatoria. Nel caso di specie, dal momento che il reddito prodotto nel periodo di prosecuzione dell’attività aveva subito una riduzione, l’importo pensionistico, calcolato in base alle disposizioni censurate con riferimento alle ultime annualità di reddito percepito prima del pensionamento, era risultato inferiore rispetto a quello determinabile in riferimento alla data di maturazione del requisito pensionistico. Data tale situazione, il lavoratore aveva chiesto all’ente di previdenza di escludere dalla base di calcolo della prestazione la contribuzione successiva al momento in cui aveva maturato il requisito minimo contributivo, in applicazione del suddetto principio di “neutralizzazione”. Sennonché, avverso il rigetto della domanda l’interessato aveva presentato ricorso al Tribunale di Pordenone per chiedere la rideterminazione del proprio trattamento pensionistico, con l’esclusione anzidetta e il Giudice adito aveva accolto la domanda, in base a una lettura costituzionalmente orientata favorevole al ricorrente delle disposizioni di cui all’art. 5, comma 1, legge n. 233/1990 e dell’art. 1, comma 18, legge n. 335/1995. Nel caso di specie, veniva dunque ritenuto applicabile il principio della “neutralizzazione” anche al regime pensionistico dei lavoratori autonomi i­scritti alla gestione speciale INPS, secondo una interpretazione costituzionalmente orientata che però non veniva condivisa dalla Corte d’appello di Trieste, che pertanto ha sollevato questione di legittimità costituzionale. In particolare, nell’ordinanza di rimessione, si evidenziava che le disposizioni censurate violerebbero l’art. 3 Cost., in quanto comporterebbero una ingiustificata e irragionevole disparità di trattamento con i lavoratori subordinati nella parte in cui non prevedono [continua ..]

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3. Neutralizzazione, perequazione automatica, integrazione al minimo e pensione di cittadinanza: verso una 'risocializzazione' della previdenza?

Il predetto principio di neutralizzazione costituisce dunque uno strumento che compensa e bilancia la struttura originaria dell’obbligazione contributiva, inserendo un elemento idoneo a “cristallizzare” il trattamento pensionistico ad un livello non derogabile in peius nel caso di ulteriore svolgimento di attività lavorativa. Ed invero costituisce un correttivo utilizzato anche con riferimento ad altre prestazioni previdenziali di sostegno al reddito, come ad esempio nel caso del trattamento contro la disoccupazione ovvero per quanto riguarda l’accesso al Fondo di garanzia per il Tfr e le ultime tre mensilità in caso di insolvenza del datore di lavoro. Per quanto riguarda la c.d. NASpI, essa si presenta come un istituto connotato da taluni elementi di carattere assicurativo [29]: sono infatti previsti requisiti contributivi e di lavoro effettivo al fine di poter accedervi, che devono essere collocati temporalmente all’interno degli ultimi 4 anni prima della cessazione del rapporto di lavoro, per quanto riguarda il numero minimo di 13 settimane di contribuzione previdenziale, nonché dell’ultimo anno, per quanto concerne lo svolgimento di almeno 30 giorni di lavoro effettivo. Per altro verso, a fronte della sussistenza dei predetti requisiti, la stessa durata della prestazione è proporzionalmente legata al numero di settimane coperte dalla contribuzione previdenziale, così che anche sotto tale profilo emerge la componente essenzialmente assicurativa del trattamento. Quest’ultima trova però alcuni temperamenti ad esempio per quanto riguarda la sussistenza del requisito di anzianità contributiva, dal momento che per l’individuazione del quadriennio per la ricerca del requisito contributivo richiesto, in presenza di una pluralità di periodi neutri non utili ai fini della ricerca del requisito contributivo e lavorativo che si susseguono, si richiede che almeno il primo evento neutro inizi o sia in corso nel quadriennio di osservazione ai fini della ricerca del requisito contributivo. Conseguentemente, il predetto quadriennio viene ampliato in misura pari alla durata dell’evento neutro, mediante un procedimento di ampliamento che si protrae fino alla ricostruzione del periodo di osservazione di 48 mesi al netto degli eventi neutri [30]. D’altra parte, sebbene i periodi di inoccupazione o disoccupazione non diano luogo a [continua ..]

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NOTE

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