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La percezione dell'eterno incompiuto nel processo riformatore del lavoro pubblico

Alessandro Boscati, Professore ordinario di Diritto del lavoro dell’Università degli Studi di Milano

Il saggio si pone l’obiettivo di riflettere in senso critico sul processo di riforma del lavoro pubblico per tentare di comprendere i possibili interventi normativi in grado di fornire risposte adeguate alle problematicità riscontrate, non escludendo anche possibili scelte radicali per le attività di erogazione di servizi. L’enunciato obiettivo involge la preliminare analisi dell’evoluzione della disciplina normativa del lavoro pubblico contrattualizzato dalla legge delega n. 421/1992 alla legge di Bilancio 2020, per poi soffermarsi sui nodi irrisolti del sistema in cui lo scenario prettamente giuslavoristico è analizzato nel contesto dell’e­sercizio dell’attività amministrativa.

PAROLE CHIAVE: lavoro pubblico contrattualizzato - evoluzione normativa - rapporto di lavoro - sindacati - dirigenza - personale

The feeling of the eternal incompletion of the public sector reform process

The Essay aims at critically reflecting on the public sector employment reform process, in order to envision the possible law amendments capable of granting adequate solutions to the ascertained issues, without excluding radical choices in matter of service supply activities. The mentioned goal implies the preliminary analysis of the “privatized” public sector employment law framework, from delegation Act n. 421/1992 to 2020 Budget Act. Thereafter, the A. focuses on the unsolved tangles of the system, where the labour law scenario is analyzed in the context of the exercise of public activity.

Keywords: privatized public sector employment – legal developments – employment and industrial relations – management and personnel – key issues – expectations.

Sommario:

1. Note introduttive: la difficile convivenza tra norme di diritto privato e di diritto pubblico nel lavoro pubblico contrattualizzato - 2. Gli interventi normativi in materia di lavoro pubblico: dalla legge delega n. 421/1992 alla legge di Bilancio 2020 - 3. Punti fermi e nodi irrisolti desumibili dalla disciplina vigente - 4. Spunti per il legislatore tra metodo e merito - 5. Considerazioni finali. Uno sguardo al di là dell’orizzonte visibile - NOTE


1. Note introduttive: la difficile convivenza tra norme di diritto privato e di diritto pubblico nel lavoro pubblico contrattualizzato

Lo scritto è destinato ad aprire il fascicolo di questa Rivista dedicato al lavoro pubblico contrattualizzato, premessa che consente di comprendere meglio il riferimento alla percezione dell’eterno incompiuto evocato nel titolo e che sintetizza il pensiero di fondo di chi scrive [1]. Un profondo senso di incompiutezza permea il processo riformatore della disciplina del lavoro pubblico in perenne divenire, da ultimo volto più a rincorrere alcune esigenze contingenti, anche a scopi di consenso politico-elettorale, che non a tracciare con decisione e rigore la via per addivenire ad un approdo sicuro, sì da lasciare aperte ed irrisolte molteplici questioni. Ha preso forma l’idea di un cantiere “sempre aperto”, locuzione poi mutuata anche per il settore privato al fine di descrivere i continui interventi di riforma nella materia del lavoro [2]. Sono trascorsi oltre due decenni da quel lontano 1992 momento dal quale il legislatore ha dato avvio, con la legge delega n. 421/1992, al processo di riforma del lavoro pubblico convinto di addivenire ad una disciplina tendenzialmente uniforme del rapporto di lavoro dei dipendenti pubblici e privati [3]. Nel tempo la certezza si è affievolita, i numerosi rimaneggiamenti legislativi si sono susseguiti senza mai riuscire a definire l’azione riformatrice; a partire dai primi anni di questo millennio si è assistito ad un progressivo allontanamento da quella [continua ..]

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2. Gli interventi normativi in materia di lavoro pubblico: dalla legge delega n. 421/1992 alla legge di Bilancio 2020

Dall’avvio del processo di contrattualizzazione del lavoro pubblico ad oggi vi sono state almeno quattro riforme organiche (o almeno definite come tali), affiancate da alcuni non meno rilevanti interventi settoriali. Ma procediamo con ordine ricostruendo l’evoluzione. I. In una prima fase (1992-1993) – che segue due importanti riforme del 1990, la legge n. 142/1990 sull’ordinamento delle Autonomie Locali e la legge n. 146/1990 sullo sciopero nei servizi pubblici essenziali – con il d.lgs. n. 29/1993 (ed i successivi decreti correttivi n. 470 e 546 del 1993), attuativi della legge delega n. 421/1992, si è fatta transitare la disciplina del rapporto di lavoro dei pubblici dipendenti dall’ambito pubblicistico a quello privatistico, partendo da una rilettura della riserva di legge contenuta nell’art. 97 della Costituzione e con il faro dato dalla cogente necessità di riduzione dei costi della macchina pubblica. Alla contrattualizzazione del rapporto di lavoro dei dipendenti si è unita la riaffermazione del principio di distinzione funzionale tra politica ed am­ministrazione (già presentein nucenel sistema pubblicistico di cui al d.P.R. n. 748/1972, ma qui sviluppato e ricondotto in un contesto privatistico) [7]. II. Ne è seguita una seconda fase (1997-1998) – nota come Riforma Bassanini, avvenuta a Costituzione invariata nel più ampio progetto di federalismo amministrativo [continua ..]

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3. Punti fermi e nodi irrisolti desumibili dalla disciplina vigente

Dalla ricostruzione dell’evoluzione legislativa fin qui compiuta emergono due punti fermi, mai posti in discussione: il principio di distinzione funzionale tra politica ed amministrazione e la natura contrattuale del rapporto di lavoro. L’estensione del ruolo regolativo della legge e della competenza gestionale unilaterale della dirigenza non hanno inciso né sulla differenziazione formale dei ruoli tra vertici politici e burocrazia, né sulla qualificazione del dipendente pubblico quale debitore di una prestazione lavorativa tenuto in via diretta all’adempimento del contratto di lavoro. La conferma della “pietra angolare” della contrattualizzazione, ovvero l’in­staurazione del rapporto di lavoro con la sottoscrizione di un contratto individuale di lavoro, all’esito di una procedura concorsuale pubblicistica, comporta l’erroneità di ogni riferimento ad una ripubblicizzazione del rapporto (talvolta definita “strisciante”). Un riferimento che è, dunque, errato e confonde due concetti tra loro significativamente diversi: quello di rapporto di lavoro a disciplina speciale (qual è il rapporto dei pubblici dipendenti contrattualizzati), fermamente ancorato, pur in presenza di una specialità di disciplina, all’egida privatistica, e quello di rapporto di lavoro speciale (qual è quello dei pubblici dipendenti non contrattualizzati), con un interesse pubblico che [continua ..]

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4. Spunti per il legislatore tra metodo e merito

Se l’individuazione delle problematicità è più semplice della determinazione delle soluzioni, si deve ugualmente tentare di suggerire alcuni percorsi di intervento, con riflessioni rivolte alla disciplina del personale che si intrecciano con considerazioni concernenti le misure di carattere organizzativo-fun­zio­nale, attesa l’impossibilità di recidere con un taglio netto i due ambiti. Sul piano del metodo non devono essere ripetuti gli errori delle ultime legislature, con governi che sono intervenuti sempre sui medesimi problemi, senza aver tuttavia preliminarmente chiarito la necessità delle modifiche da apportare alla precedente disciplina. Ogni riforma richiede tempo per divenire adeguatamente operativa e se sul piano mediatico può essere “utile” invocare l’in­troduzione di riforme epocali, sul piano concreto è senza dubbio più vantaggioso applicare e far applicare le leggi esistenti o limitarsi a novellare quelle norme che hanno presentato delle criticità acclarate. Se ogni maggioranza di governo è indiscutibilmente legittimata a portare avanti le proprie istanze, non può essere sottovalutata l’esigenza di garantire continuità all’azione amministrativa, senza modificare continuamente i punti di riferimento, anche con l’ef­fetto di destabilizzare l’attività del personale pubblico. Altrimenti il [continua ..]

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5. Considerazioni finali. Uno sguardo al di là dell’orizzonte visibile

Affinché l’eterno incompiuto divenga il presente compiuto occorre senza dubbio un’azione di restyling della disciplina vigente, al fine di superare alcune aporie normative e di rendere effettive le condizioni per l’attuazione delle riforme. Occorre guardare al di là della contingenza del momento con l’umiltà di volgere lo sguardo anche al passato per recuperare esperienze ed idee utili per il futuro. Si tratta di ristrutturare, non di demolire per ricostruire, anche perché questa seconda soluzione non sarebbe possibile; si tratta di costruire ponti tra i vari ambiti, seguendo l’insegnamento di Massimo D’Antona, per evitare che si creino grattacieli su isole non comunicanti. La semplificazione normativa si deve affiancare ad un abbandono della logica sanzionatoria a favore di quella promozionale, al pari di quanto avviene nel privato. Si tratta di accattivarsi valide risorse e non spaventarle, così da allontanarle dall’impiego pubblico, con oneri e vincoli eccessivi. Se quello fin qui descritto è l’orizzonte visibile, vi può essere anche la sfida dell’orizzonte oggi non ancora percepito, ovvero la definizione per tutti i soggetti erogatori di servizi (pubblici e privati) di regole comuni per la disciplina del rapporto di lavoro del personale impiegato. La diversa finalità d’azione delle amministrazioni pubbliche rispetto agli enti privati non [continua ..]

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NOTE

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