giubboni

home / Archivio / Fascicolo / L'impatto della crisi e delle misure di austerità sui diritti sociali in Portogallo e la ..

indietro stampa articolo leggi fascicolo


L'impatto della crisi e delle misure di austerità sui diritti sociali in Portogallo e la giustizia intergenerazionale

Catarina de Oliveira Carvalho (Assistant Professor and Researcher at Universidade Católica Portuguesa, CEID – Ca­tólica Research Centre for the Future of Law, Faculdade de Direito – Escola do Porto. General Vice-coordinator of ANESC – Academic Network on European Social Charter and Social Rights)

Questo articolo intende analizzare i principali aspetti della riforma del lavoro introdotta in Portogallo ai sensi del programma di assistenza finanziaria (specificamente, il Protocollo d’intesa su condizioni specifiche di politica economica firmato dal Governo portoghese, Commissione europea, Banca centrale europea e Fondo monetario internazionale) e il suo potenziale impatto in termini di giustizia intergenerazionale. I punti cardine della riforma del diritto del lavoro presa in esame in questo studio includono salari, orari di lavoro, risoluzione del contratto di lavoro e contrattazione collettiva. Come avremo modo di spiegare, se da un lato queste riforme conducono a un grave peggioramento delle condizioni lavorative standard, dall’altro mettono in discussione capisaldi classici del diritto del lavoro, quali il principio di favor laboratoris, e minano la giustizia intergenerazionale. Alcune delle misure introdotte violano le convenzioni internazionali ratificate dal Por­togallo, tra cui la Convenzione dell’OIL e la Carta sociale europea (riveduta). Ciò nonostante né il legislatore portoghese né i tribunali portoghesi hanno preso in considerazioni questi strumenti internazionali. Ci sono stati, in ogni caso, tentativi di invocare la Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea di fronte alla Corte di giustizia, la quale si è rifiutata di intervenire, trascurando di fatto il contesto europeo in cui vengono prese queste decisioni. In tale situazione il ruolo principale è spettato alla Corte costituzionale portoghese che ha dichiarato incostituzionali alcune delle misure governative data la violazione dei principi di uguaglianza, proporzionalità, tutela della fiducia, contrattazione collettiva o autonomia degli enti locali. Recenti studi hanno mostrato l’enorme impatto sociale del programma di adeguamento in termini di uguaglianza e povertà in Portogallo, a sostegno delle decisioni controverse dell’attuale governo di sinistra che ha deciso di invertire alcune delle riforme, con effetti economici apparentemente (e opinabilmente) positivi.

PAROLE CHIAVE: crisi - austeritÓ - riforma - diritto del lavoro

The impact of the crisis and austerity measures on social rights in Portugal and intergenerational justice

This article analyses the main aspects of the Portuguese labour law reform compelled by the financial assistance programme (namely, the Memorandum of Understanding on Specific Economic Policy Conditionality signed by the Portuguese State, the European Commission, the European Central Bank and the International Monetary Fund) and its potential impact in terms of intergenerational justice. The key points of the labour law reform considered in this study concern wages, working time, termination of the employment contract and collective bargaining. As it will be explained, if on the one hand these reforms have led to a severe worsening of working conditions standards, on the other hand, they can also compromise classic principles of labour law such as the favor laboratoris principle and undermine intergenerational justice. Some of the measures breach international conventions ratified by Portugal, such as ILO Conventions and the Revised European Social Charter. Still, neither the Portuguese legislator, nor the Portuguese Courts have considered these international instruments. Nevertheless, there were some attempts to invoke the Charter of Fundamental Rights of the European Union, referring various questions to the Court of Justice that who refused to intervene, overlooking the European context in which these decisions were taken. In this situation, the main role was played by the Portuguese Constitutional Court, which declared unconstitutional some of the government measures for infringement of the principles of equality, proportionality, protection of trust, collective bargaining and local administration autonomy. Recent studies show a huge social impact of the adjustment programme in terms of equality and poverty in Portugal and supported the controversial decisions of the current left wing government to reverse some of the reforms, with some apparently (debatable) positive economic effects.

Keywords: Crisis, austerity measures, labour law reform, intergenerational justice

 

I. Introduction

The economic and financial crisis led the Portuguese State to request financial assistance from the European Commission, the European Central Bank and the International Monetary Fund (the so called “Troika”), which was granted on May 2011 under the terms of the European Financial Stabilisation Mechanism.

In exchange, this required a commitment to a three-year austerity plan laid out in the Memorandum of Understanding on Specific Economic Policy Conditionality (MoU) [1].

One of the arguments commonly used to justify austerity measures was that the need to reduce public expenditure, to achieve budgetary and economic balance, should also be seen as a concern for intergenerational justice: present generations should be obligated by considerations of justice not to pursue policies that will impose an unfair distribution of costs and benefits for future generations. The focus on current budget deficit and public debt is therefore essential to avoid burdening future generations.

In addition to budgetary policy measures, the MoU prescribed a set of detailed structural measures, including several labour market reforms in a broad group of areas (e.g., unemployment benefits, employment protection legislation, working-time arrangements, wages, collective bargaining, active labour market policies). The core aims of the MoU in the labour market domain were to reduce the costs related to employment contracts, to expand both “internal” and “external” flexibility and to relaunch collective bargaining under a new and more decentralised framework, since the ‘strictness’ of labour legislation was pointed out as a source of low competitiveness, economic growth and job creation (namely among young people, particularly afflicted by unemployment).

Still, the MoU remarks the need to take into account possible constitutional implications, the respect of EU Directives and the Core Labour Standards [2]. Nevertheless, some of those measures breach international conventions ratified by Portugal, such as ILO Conventions and the Revised European Social Charter (RESC). Yet, neither the Portuguese legislator, nor the Portuguese Courts have considered these international instruments. In this context, the main role was played by the Portuguese Constitutional Court which, in a remarkable example of judicial speed, declared unconstitutional some of the government measures for infringement of the principles of equality, proportionality, protection of trust, collective bargaining and local administration autonomy. In spite of that, reliability to the rhetoric of crisis could be seen as the foundation of a certain favor legislatoris also by the Constitutional Court.

At the same time, the MoU recognises the importance of social dialogue, stating that “Reforms in labour and social security legislation will be implemented after consultation of social partners”. Nevertheless, in practice, it leaves “very little margin for real negotiation” [3].

The austerity measures led to a new “flexibility-oriented” labour relations model, which can be characterised by a global reduction of labour protection levels (both “internal” and “external”). At the same time, social security protection decreased (unemployment benefits were reduced, affecting particularly younger unemployed, who have now unemployment benefits for a shorter period when compared to older workers), retirement age was raised and future pensions, if existent, will be considerably lower. As far as the Public Administration is concerned, new admissions were frozen and in the private sector bogus self-employment, internship contracts aimed at young people, extended fixed-term contracts and other precarious forms of employment thrived, as the only alternative to unemployment. The government even made controversial statements warning young people that their retirement pensions would be worth half of what they are worth in the present time and advised them to emigrate.

Accordingly, in 2012, a new revision of the 2009 Portuguese Labour Code took place [4]. The social partners were involved in the process from the beginning. Many of the measures proposed in the MoU had some correspondence in the tripartite Agreement concluded between the Government and the majority of the social partners in March 2011 (Acordo Tripartido para a Competitividade e Emprego[5]. Despite several protests and a general strike, a new Tripartite Agreement on Growth, Competitiveness and Employment (Compromisso para o Crescimento, Competitividade e Emprego[6]was signed by the Government and the majority of the social partners [7] in January 18th, 2012. This Agreement was the basis of major changes to Portuguese labour law towards the flexibility approach, pursuant to the MoU or even going beyond it.

We should question whether the mentioned goal of intergenerational justice can be achieved through the austerity measures implemented, namely with regard to employment, labour and social security law, or diversely if these decisions can backfire.

In this paper, we will highlight some of the most relevant aspects of the Portuguese labour law reform that can affect employees from an inter-generational perspective in different ways. Attention will be especially given to salary policies, working time, employment protection legislation (termination of the employment contract and dismissals) and collective bargaining, as well as to the debate with the Constitutional Court and the European and International law, whenever relevant.

II. The labour legislation reform, the role of the Portuguese Constitutional Court and the disregard of European and international law

1. Wages policies

1.1. The minimum wage

1.1.1. – The MoU established a “wage moderation” policy, aiming to develop both competitiveness and productivity and to reduce unemployment rate. Accordingly, the Government undertook to link any increase in the minimum wage to economic and labour market developments and to an agreement in the context of a review of the financial assistance programme.

As a result, the nominal minimum wage was frozen at EUR 485 [8] from 2011 until 2014 and the targets established by the social partners in the Agreement on the Establishment and Evolution of the Minimum Monthly Wage of 2006 [9] were not accomplished.

Only in October 2014, the year before parliamentary elections, was the minimum wage updated to EUR 505 [10], following a tripartite agreement between the Government and the majority of the social partners concluded in September 2014 [11]. The adjustment of the minimum wage continued through 2016 (EUR 530) and 2017 (EUR 557) by the hand of the new left wing Government. These modifications were not endorsed by the EU. The Country Specific Recommendations (CSR) under the European Semester stated that minimum wage developments should be consistent with the objectives of promoting employment and competitiveness across sectors, which means aligning wages and productivity (2014, 2015, 2016), and ensure that they do not harm the employment of the low-skilled (2017) [12].

Nevertheless, at the end of the adjustment programme (2014), the Portuguese minimum wage was far from those practiced in the majority of EU Member States – even when compared to those covered by Economic Assistance Programmes – having come close to the lowest amount in the EU, and it remains today one of the lowest in spite of the late adjustments (followed only by the new Member States from eastern Europe).

Now, the minimum wage affects particularly young employees and impacts the poverty level of this social group, since young employees (under 25) are over-represented at the minimum wage level [13]. Regarding the social impact of the adjustment programme in terms of equality and poverty, recent studies show a considerable social impact of the adjustment programme in terms of equality and poverty in Portugal. Between 2009 and 2014, the poverty rate increased 6,3% (from 17,9% to 24,2%) and the gap between richest and poorest has widened [14]. Young families are the most affected by the loss of income, severely marked by social inequality with obvious consequences regarding precariousness and poverty [15] and “young people under the age of 25 experienced a 29% loss of income, above the average loss of income for all Portuguese” [16]. Recent data from Statistics Portugal (INE, 2016) confirm that 18.8% of the people in poverty are young, under 18 years. Therefore, wage policies and pay cuts in the public sector (which will be analysed below) were particularly damaging to this social group.

1.1.2. – And what about international and European law? On the one hand, the ILO Committee of Experts on the Application of Conventions and Recommendations (CEACR), in the Observation adopted in 2012 regarding Convention No. 131 on Minimum Wage Fixing (1970) [17], recalls the importance of respecting Social Dialogue before taking any decisions, given that the above-mentioned Agreement on the Establishment and Evolution of the Minimum Monthly Wage of 2006 was not implemented.

Furthermore, the CEACR urges the Government to “take full account in its decision-making as much of the needs of workers and their families as of economic policy objectives”. Infact, “Article 3 of the Convention requires that the elements to be taken into consideration in determining the level of minimum wages must include not only economic factors, such as employment policy objectives, but also the needs of workers and their families, taking into account the general level of wages in the country, the cost of living, social security benefits, and the relative living standards of other social groups.”.

Moreover, the CESCR evokes the Global Jobs Pact – adopted by the ILO Conference in June 2009 in response to the global economic crisis – to underline “the relevance of ILO instruments relating to wages, in order to prevent a downward spiral in labour conditions and build the recovery”, as well as to suggest “that governments should consider options such as minimum wages that can reduce poverty and inequity, increase demand and contribute to economic stability” and assert that “minimum wages should be regularly reviewed and adapted” with the aim of avoiding deflationary wage spirals.

On the other hand, the Portuguese minimum wage policy was clearly infringing the Revised European Social Charter (RESC), since the European Committee of Social Rights (ECSR) had stated that it was not in conformity with Article 4 § 1 of the RESC on the grounds that it “was manifestly unfair”, since it did “not ensure a decent standard of living” (Conclusions 2010 and 2014).

The ECSR pointed out that, in order to ensure a decent standard of living within the meaning of Article 4 § 1 of the RESC, “wages must be no lower than the minimum threshold, set at 50% of the net average wage”. However, according to EUROSTAT and Statistics Portugal (INE) figures, the minimum wage stayed below that threshold [18].

Still, the need to obtain financial assistance overlapped these international instruments.

1.2. The pay cuts in the public sector, the decisions of the Constitutional Court and the ineffectiveness of the ECJ

1.2.1. – As far as the public sector is concerned, the key aim was to diminish the budget deficit by reducing the wage bill for public sector employees, cutting pensions and limiting welfare benefits. The MoU contained a number of commitments which included ensuring that “the aggregate public sector wage bill as a share of GDP decreases in 2012 and 2013”. This was to be done by, inter alia, “Freez[ing] wages in the government sector in nominal terms in 2012 and 2013 and constrain[ing] promotions” and reducing pensions above EUR 1500 according to the progressive rates applied to the wages of the public sector, with the aim of yielding savings of at least EUR 445 million.

Consequently, not only nominal wages were frozen, but salaries were also reduced, and annual holiday and Christmas allowances (thirteenth and fourteenth month pay) were cut off. Moreover, working time was expanded (from 35 to 40 hours/week) without further pay (see below).

Nevertheless, some of these measures were taken to the Constitutional Court [19], whose decisions were not always aligned with the Government’s financial priorities. Thus, relevant measures that had been prescribed or that went beyond the MoU were later reversed on grounds of unconstitutionality.

The judgments of the Constitutional Court that reversed some of the Governments’ austerity measures led to public accusations of “judicial activism” [20] and to an increased political-constitutional friction [21]. Despite a consensus that this Court played an important role in protecting social fundamental rights, those allegations seem clearly excessive, since the Constitutional Court upheld many other austerity policies, as it will be mentioned below.

In fact, the Budget Law for 2011 determined wage cuts according to progressive rates from 3,5% to 10% for public sector employees with monthly wages above EUR 1500. The Constitutional Court (decision No. 396/11) enabled such pay cuts, complying with the “rhetoric of the crisis” – that is, showing a certain favor legislatoris in times of crisisThe Court accepted the arguments related to the endogenous and exogenous factors of the economic and financial crisis that justified some jurisprudential self-containment [22].

The situation partially changed with the approval of the Budget Law for 2012, which not only maintained the previous cuts but also augmented them (the annual holiday and Christmas allowances were reduced or suspended for all public sector employees with a wage between EUR 600 and EUR 1100 or over EUR 1100 per month, respectively) [23].

The Constitutional Court’s decision (No. 353/2012) only reviewed the suspension of the extra pays and not the original pay cuts. But this time the Constitutional Court was less understanding and warned the legislator that the tolerance to the argument of the crisis would decrease as it goes on in time. It was recalled that the cuts would last for several years (at least until 2014), which would cause enhanced and long-term effects, surpassing the acceptable and reasonable limit to public sector employees’ sacrifice. The Constitutional Court reasoned that “the sacrifices imposed to achieve the reduction of public deficit are not equal to all categories of citizens, in the proportion of their financial capacity; they do not have universal character, and only bear upon people that receive a wage or a pension paid with public money. Therefore, there is an additional effort in favour of the whole community that is only requested to some”. The main argument was, hence, the breach of the principle of equality (between public employees, on the one hand, and employees of the private sector and other taxpayers, on the other hand): the “difference in treatment is so emphasised and significant that the justification based on the efficacy of the measure to reduce public deficit (...) is not sufficient to uphold the dimension of such difference, especially when one could devise alternative solutions to the consolidation of the deficit, both on the expenditure (…) and on the revenue side (…)”. Consequently, the suspension of the annual holiday and Christmas allowances was considered unconstitutional because it infringes the constitutional principles of equality and proportionality [24].

Nonetheless, the Court made a very controversial decision – based on Article 282(4) of the Portuguese Constitution [25] – to limit ex nunc the effects of its own judgment on unconstitutionality, allowing the application of the norms declared unconstitutional during 2012. “The Court took this pragmatic action in order to protect the budget’s execution, which had been going on for half a year already” and not to jeopardise continued “Troika” financing [26].

In 2013, the Budget Law maintained the initial pay cuts, which the Constitutional Court had allowed since 2011. These cuts were augmented with the reduction or suspension of the annual holiday and Christmas allowances for public employees receiving between EUR 600 and EUR 1.100 or over EUR 1.100, respectively.

The Constitutional Court has maintained the reasoning of the previous judgment and declared that these last measures were unconstitutional for violating the fundamental principle of equality and fair division of public charges (decision No. 187/2013), overcoming the argument of economic and financial exception.

Finally, the Budget Law for 2014 intensified the austerity measures by amplifying the number of employees affected by the pay cuts (the minimum threshold would start at EUR 675 instead of EUR 1.500) and, at the same time, increased the progressive rate applicable to pay cuts up to 12% for public employees earning more than EUR 2.000. Without surprise, the Constitutional Court declared these measures unconstitutional for breaching the principle of equality (decision No. 413/2014), although with ex nunc effects starting from the judgment date.

1.2.2. – As can be seen, the unconstitutionality rulings of the Portuguese Constitutional Court reason not on the breach of social rights per se, but rather on the violation of well-established constitutional principles [27], such as equality and proportionality [28], common to the European constitutional tradition. Certain legal literature expresses some surprise regarding this reasoning, which can be easily understood if we take into account that the Portuguese Constitution has one of the most detailed constitutional catalogues of social rights ever seen [29]. This fact gives evidence to the somehow conservative approach of the Portuguese Constitutional Court, refuting some of the judicial activism accusations.

1.2.3. – What about EU law and, in particular, what is the role of the European Charter of Fundamental Rights in the protection of social rights such as the right to pay?

This is not an innocent question, since the pay cuts envisaged by the 2011 and 2012 Budget Laws were challenged in the Portuguese courts, which referred several questions to the European Court of Justice (ECJ) [30], namely:

i) Are the pay cuts made by the Budget Law applicable only to public sector employees contrary to the principle of prohibition of discrimination in that it discriminates on the basis of the public nature of the employment relationship?

ii) Must the right to working conditions that respect dignity, laid down in Article 31(1) of the Charter of Fundamental Rights of the European Union, be interpreted as meaning that it is unlawful to make pay cuts without the employee’s consent, if the contract of employment remains unaltered?

The ECJ refused to answer any of the questions referred.

Firstly, the Court recalled the limits to the application of the EU Charter laid down in Article 51(1), specifically that its provisions are addressed “to the Member States only when they are implementing Union law”. Secondly, the ECJ evoked Article 6(1) of the Treaty on European Union stating that “The provisions of the Charter shall not extend in any way the competences of the Union as defined in the Treaties”. Thirdly, the ECJ declared that, notwithstanding the doubts expressed by the Portuguese Court as to whether the Budget Law complies with the principles and objectives laid down in the Treaties, the decision making the reference does not contain any specific evidence to support that the Member State was implementing EU law. The main idea is that the MoU is not dealing with EU law but with instruments that have been agreed between Portugal and its creditors; thus, the EU Charter cannot be invoked.  

Consequently, the ECJ ruled that it had no competence to respond to the questions referred.

Although the ECJ’s reluctance to hear these cases can be understood in light of the potential risks for the Economic and Monetary Union project (as we know it) if it were to find a breach of the EU Charter [31], the reasoning of the Court is debatable.

In the words of Catherine Barnard, “The Court could (…) have found that, given the link between the EFSM Regulation, the MoU, Decision 2011/344/EU and Lei do Orçamento do Estado para 2011, Portugal was acting in the scope of EU law and so the Charter should apply” [32].

In fact, part of the financial assistance received by Portugal under the bailout programme was to come from the European Financial Stabilisation Mechanism (EFSM), which was adopted under Regulation No. 407/2010 of May 11th. Article 3(3) of this Regulation requires that the decision to grant a loan contains provisions on conditionality, namely: “​the general economic policy conditions which are attached to the Union financial assistance with a view to re-establishing a sound economic or financial situation in the beneficiary Member State and to restoring its capacity to finance itself on the financial markets; these conditions will be defined by the Commission, in consultation with the ECB; and ​an approval of the adjustment programme prepared by the beneficiary Member State to meet the economic conditions attached to the Union financial assistance”. Moreover, Article 3(5) of the Regulation requires the Commission and the beneficiary Member State to conclude a Memorandum of Understanding “detailing the general economic policy conditions laid down by the Council”. These conditions were established by the MoU, as previously mentioned, and afterwards developed by the Portuguese Budget Law. The Council of the EU adopted Implementing Decision No. 2011/344/EU, of May 30th, granting Union financial assistance to Portugal, which expressly refers to the MoU in Article 1(4) [33]. At the same time, Article 3(5) of the Decision expressly refers to the 2011 Budget, Article 3(6) to the 2012 Budget and Article 3(6) to the 2013 Budget [34].

​In this context, as Catherine Barnard explains [35], if the ECJ had wanted to hear the case it could have followed the Akerberg Fransson case-law where it said “Since the fundamental rights guaranteed by the Charter must therefore be complied with where national legislation falls within the scope of European Union law, situations cannot exist which are covered in that way by European Union law without those fundamental rights being applicable” [36].

However, it is possible – but not likely from our point of view – that the ECJ reasoning changes if confronted with “a better-worded question which more effectively makes the link between the national reforms and EU law” or “when it develops an appetite for hearing these difficult cases” [37].

1.2.4. – The Country Specific Recommendations 2014 under the European Semester focused on the deficit downsizing (to 2,5% of GDP) and recommended the fast replacement of the consolidation measures that the Constitutional Court considered unconstitutional by measures of similar size and quality.

2. Working Time

2.1. The extension of public employees’ working time

As far as the public sector is concerned, working time has been expanded from 35 to 40 hours per week and from 7 to 8 hours per day, without further pay (Law No. 68/2013 of August 29th).

This Law was unsuccessfully challenged before the Portuguese Constitutional Court (decision No. 794/2013).

Even so, about 500 collective public-sector labour agreements for local government employees reduced the new maximum working time limit to the previous 35 hours per week. This regulation is undoubtedly allowed, since collective agreements can reduce the maximum legal limits applicable to the normal working period, establishing more favourable conditions than those laid down by the law.

Nevertheless, the entry into force of those collective agreements was blocked by the members of the Government with responsibility for Finance and the Public Administration, who refuse their approval.

This time, the Constitutional Court considered that such interference from the Government in the bargaining process entailed an unconstitutional compression of the principle of local autonomy (decision No. 494/2015).

The current Government that took office in November 2015 reversed this measure reducing the maximum working time limits for public employees to the previous 35 hours per week.

2.2. The expansion of working-time arrangements: the time bank

2.2.1. – The MoU required an increased flexibility with regard to existing working time arrangements in the form of “working time banks” or “working time accounts” (bancos de horas) to be negotiated at the plant level between employers and employees. The aim was to provide employers with more suitable instruments “to contain employment fluctuations over the cycle, better accommodate differences in work patterns across sectors and firms, and enhance firms’ competitiveness” without the costs inherent to overtime [38].

Accordingly, the 2012 revision of the Labour Code (Law No. 23/2012 of June 25th) created the possibility of individual and group time banks (Articles 208-A and 208-B of the Labour Code).

The time bank regime could already be found in the 2009 Labour Code, but depended on the existence of a collective agreement. In this case, it was possible to increase the normal working period by 4 hours daily with the maximum limits of 60 hours per week and 200 hours per year. The additional hours could be compensated for via remuneration or an equivalent reduction of working time or a combination of both.

The main innovation of the Labour Code reform allows for this regime to be negotiated at the firm level directly between management and individual employees without the involvement of trade unions or other employees’ representatives. In this case, it is possible to extend the normal working period for up to 2 hours a day, with the maximum limits of 50 hours per week and 150 hours per year. In order to facilitate this ‘individual agreement’, the employer can propose it in writing to the employee and the latter is presumed to have accepted if he/she does not refuse by written it within 14 days. This presumption attaches value to the employee’s silence, which is deemed to constitute a declaration of acceptance.

This regime confirms the noticeable trend present in the Portuguese labour reform to decentralise matters to the firm level, increasing managerial prerogatives, namely by way of promoting the employment contract over collective bargaining agreements.

Still, the legislator wanted to further enlarge the scope of both time bank systems (individual and by collective agreement) allowing an employer to unilaterally impose such a bank on employees who had not consented to it and, therefore, created the “group time bank” (banco de horas grupal). According to this framework, the time bank regulated by collective agreement might be applied to all the employees of a team, economic unity or section if at least 60% of the employees are covered by that collective agreement [39]. As a result, that collective agreement will have partial erga omnes effect (regarding only the bad part?). As it can be easily seen, this solution has raised many constitutional doubts, since it can collide [40] with the freedom of association (in its positive and negative forms) protected by the Portuguese Constitution (Article 55) [41]. Nonetheless, the Constitutional Court (decision No. 602/2013) declined to declare the unconstitutionality of this norm, even if by a very short majority (with the support of 7 of its 13 judges) [42]. The same scheme is applicable to individual time bank. The time bank regulated by individual agreement might be applied to employees who have refused it as long as the employer’s proposal was accepted (silence or even verbal opposition equals consent) by 75% of the team, economic unity or section. This ‘original’ dogmatic framework created by the legislator is rather surprising since it allows for a sort of ‘contract in disfavour of a third part’, that is, the individual employment contract will affect negatively third parties [43].

2.2.2. – Is this reform of working time arrangements compatible with binding international and European law?

To begin with, the time bank seems to breach ILO Convention No. 1 [44], as stated by the Committee of Experts on the Application of Conventions and Recommendations [45].

Secondly, the time bank regime does not give rise to “overtime” pay, which might infringe Article 4 § 2 of the Revised European Social Charter (RESC), in spite of some tolerance shown by the European Committee of Social Rights (ECSR) in this regard (Conclusions 2014). On the other hand, it also breaches Article 6(1) of ILO No. 1 Convention.

Finally, the reasoning of the ECSR in Collective Complaints No. 55/2009 and No. 56/2009 [46], regarding the French annual working days system (le système de forfait en jours sur l’année) can be partially applicable to the Portuguese “time bank”. In fact, the ECSR considered that this French regime infringes the right to reasonable working hours provided by Article 2 § 1 of the RESC [47]. Although there are visible differences between the French and the Portuguese annual working days system (e.g., the Portuguese framework defines maximum daily and weekly limits), in some aspects, the Portuguese regime is more flexible than the French one (e.g., a wider scope, since it can be applied to any employee; collective agreement not needed, nor payment at a higher rate).  

This is why the ECSR has reserved its position on this point, waiting for further information concerning the fulfilment of some conditions by the Portuguese flexible working time regimes (Conclusions 2014). These requirements relate, on the one hand, to the adequate guarantees to be provided by the legal framework “which clearly circumscribe the discretion left to employers and employees to vary, by means of collective agreement, working time” and, on the other hand, to “a reasonable reference period for the calculation of average working time” (which can exceed a year in the Portuguese framework).

2.3. The reduction of the additional pay for overtime work 

2.3.1. – Even though the abovementioned working time arrangements may reduce the need for overtime work, the same amendment to the 2009 Labour Code (Law No. 23/2012) halved the increases in hourly pay for overtime work (Article 268) [48] and abolished the entitlement to compensatory rest for overtime performed in regular working days, complementary weekly rest days or public holidays equal to 25% of overtime hours worked (Article 229) [49]. At the same time, the possibility of collective agreements waiving increased rates for overtime was extended.

These measures were designed to reduce the cost of overtime as prescribed in the MoU.

The Constitutional Court was of the view that there was no place here for a finding of unconstitutionality.

2.3.2. – The aim to immediately ‘neutralise’ all clauses of both collective agreements and employment contracts signed prior to the entry into force of Law No. 23/2012, more favourable to the employees, led the legislator to establish the primacy of the new rules over any of those clauses (Article 7 of Law 23/2012).

This was done by different means: i) declaring null and void the clauses that established compensatory rest for overtime done in regular working days, complementary weekly rest days or public holidays; ii) suspending for two years all clauses setting more favourable conditions for overtime pay; iii) after this two-year period, the pay for overtime work would be reduced by half (with the minimum limit of the rates laid down in the Labour Code) if such clauses had not been renegotiated.

It was not a requirement of the MoU, which specifically indicated that these norms could “be revised, upwards or downwards, by collective agreement” [50].

However, the Constitutional Court (decision 602/2013), in relation to collective agreement clauses, declared provision i) – which revoked the compensatory rest due for overtime worked on normal working days, complementary weekly rest days or public holidays – unconstitutional. Since these matters do not come within the scope of an imperative regime, allowing for new collective agreements (entered into force after the 2012 Law) to prescribe more favourable regimes to employees, the measures were neither a necessary nor a sufficient condition for bringing about the labour-cost reduction results intended by the legislator. Consequently, this norm constituted a disproportionate limitation on the right to collective bargaining (Articles 56 and 18 of the Constitution). For similar reasons, the Constitutional Court declared unconstitutional the automatic reduction of the values set in a collective agreement after the expiry of the 2-year deadline (iii) [51].

Yet, the Constitutional Court validated the suspension of collective agreement clauses (ii), even if it affects the right to collective bargaining, as it is a temporary, appropriate, necessary and balanced measure, taking into account the goals set by the MoU and the competitiveness of the national economy in a difficult situation.

2.4. The reduction of the number of annual leave days

2.4.1. – In addition to the measures required by the MoU, Law No. 23/2012 also eliminated the extra annual leave entitlements rewarding workers with low absenteeism by up to 3 days when there were no unjustified absences or only a limited number of justified absences existed (Article 238 of the Labour Code).

2.4.2. – The aim of eliminating immediately the increase in the length of annual holidays led to an equivalent reduction of the provisions contained in collective agreements and employment contracts (Article 7 of Law No. 23/2012).

With regard to collective agreements, the Constitutional Court declared this norm unconstitutional for the same reasons mentioned in the previous point i): violation of the right to collective bargaining.

2.5. Public holidays

2.5.1. – In addition to the measures required by the MoU, Law 23/2012 eliminated four national public holidays (Article 234 of the Labour Code).

2.5.2. – Furthermore, the employer was given the possibility of closing the undertaking whenever the public holiday is a Tuesday or a Thursday, which may count as a vacation day or else can be compensated by the employees with extra work which will not be considered overtime (Articles 242(2)(b) and 226(3) of the Labour Code).

2.5.3. – Moreover, the payment of regular work performed on a public holiday in an undertaking not required to suspend operations on such days was cut by half. The same applied to the alternative compensatory rest, which was reduced to half a day (Article 269 of the Labour Code). The choice between the two formats pertains to the employer.

2.5.4. – In the same way as the previously mentioned regime applicable to overtime pay (ii), Article 7 of Law No. 23/2012 suspended for two years all clauses setting more favourable conditions regarding payment or compensatory rest periods for normal work performed on public holidays.

For the same reasons, the Constitutional Court declined to declare the unconstitutionality of such norm.

2.5.5. – Is this regime in conformity with European law?

According to the European Committee of Social Rights (ECSR), this regime is not in conformity with Article 2 § 2 of the Revised European Social Charter (RESC) on the grounds that work performed on a public holiday is not adequately compensated (Conclusions 2014).

3. Termination of the employment contract: severance payment

3.1. – The MoU prescribed the need to review severance payments for dismissal or other forms of termination of employment contracts [52]. This adjustment had two main objectives: i) to align (by reducing) severance payments to the average in the EU [53], preserving accrued rights to date; and ii) to provide for a common legal framework for severance payments of open-ended contracts and term contracts (by applying similar rules to both situations). The MoU measures also included the elimination of minimum payments and the establishment of maximum amounts, along with the creation of a fund for supporting part of the severance payments.

These changes were implemented progressively.

The severance payment was originally reduced from 30 to 20 days of base salary and seniority payments per full year of seniority, with no minimum limits and an upper double cap: i) the value of the base salary and seniority payments could not exceed 20 times the minimum monthly wage; ii) the overall amount of severance pay could not exceed 12 times the monthly base salary and seniority payments, with a limit of 240 times the value of the minimum monthly wage. This reduction applied firstly to new hires (Law No. 53/2011 of October 14th), but was extended afterwards to all employment contracts (Law No. 23/2012 of June 25th).

The law granted accrued-to-date entitlements by stipulating that, for previous contractual periods, the former and more favourable formula for calculating severance pay would remain in force [54]. As a result, the amount of severance payment for the same seniority will be very different depending on the date of the conclusion of the employment contract. This means that the younger employees will have less benefits than their older co-workers with similar seniority, which can contend with some of the relevant principles of distributive justice.

The subsequent reform of the Labour Code, operated by Law No. 69/2013 of August 30th, further reduced severance payments to 12 days of base salary and seniority payments per full year of tenure. As a consequence, the severance pay amount was downsized below the EU average.

Finally, in return for the reduction of the severance payments, a severance pay fund was created (Law No. 70/2013 of August 30th[55].

3.2. – Similarly to what was outlined concerning working time arrangements (see above), Article 7 of Law No. 23/2012 prescribed the pre-eminence of the new severance pay rules over any collective agreement or employment contract with more favourable clauses. Thus, it declared null and void clauses providing higher compensations when the collective agreement or the employment contract in question took effect before the entry into force of the new Law.

It also prescribed that collective agreements subsequent to that date had to comply with the Labour Code in this respect.

The Constitutional Court (judgment 602/2013) ‘validated’ this decision. In fact, the Court considered that it is not possible to exclude the compensation due for the termination of employment contracts from the scope of collective bargaining; yet, and given the interests in play, one cannot also exclude the legislator’s competence to set limits – whether higher or lower – on the amounts payable under this heading [56].

4. Dismissal

4.1. – Another of the MoU’s objectives was to tackle labour market segmentation and raise the use of open-ended contracts by introducing additional flexibility to the legal framework on lawful dismissal [57].

Since the Portuguese Constitution grants strong protection against unfair dismissal (Article 53), namely the disciplinary one, the legal adjustments were addressed to the individual dismissal linked to the extinction of the work post (despedimento por extinção do posto de trabalho) and to the dismissal for unsuitability (despedimento por inadaptação).

Yet, a significant number of the measures implemented were later reversed by the Constitutional Court, as it will be mentioned.

4.2. – Both dismissal regimes became less demanding. The employers’ duty to offer the employee an available and suitable position, as an alternative to the dismissal, was removed (Law No. 23/2012 that modified Articles 368 and 375 of the Labour Code).

Nevertheless, the Constitutional Court ruled such amendment unconstitutional (decision 602/2013), considering that there would be a disproportional restriction of the constitutional right to job security (prohibition on dismissal without just cause) if there was another position at the same employer that was available and compatible with the employee’s qualifications.

Subsequently, Law 27/2014, of May 8th, amended Article 368 of the Labour Code, reinstating the employer’s duty to propose an alternative work position whenever possible.

4.3. – Moreover, the dismissal due to the elimination of the work post [58] became easier also because of the abolition of the seniority rule for selecting the employee(s) to be dismissed [59]. The employer could now choose alternative criteria, as long as they were relevant and non-discriminatory, when there were several equivalent positions to be made redundant (Law No. 23/2012 that modified Article 368 of the Labour Code).

Once again, the Constitutional Court ruled such amendment unconstitutional (decision 602/2013). The new criteria were considered too vague and imprecise to permit an effective judicial control of the employer’s choice, allowing arbitrary and judicial uncontrollable dismissals. Hence, there was a violation of the constitutional prohibition on dismissal without just cause (Article 53).  

Consequently, Law 27/2014 amended once more Article 368 of the Labour Code, defining the following order of criteria: i) worst performance assessment (in accordance with parameters known in advance by the employee); ii) lower academic and professional qualifications; iii) higher cost of maintenance of employment for the company; iv) less experience on the job; v) less seniority in the company.

4.4. – Additionally, the grounds for dismissal due to unsuitability of the employee were extended (Law No. 23/2012 that modified Article 375 of the Labour Code). It became admissible without the traditional requirement that the work post had undergone technological or other significant changes in the course of the employment contract. The procedure was also shortened.

It bears mentioning that the Constitutional Court did not declare such changes unconstitutional, given that the legislator established adequate measures regarding the protection of the employee(s) affected and ensured an adequate balance between the fundamental rights to job security and economic freedom.

III. The effects of the crisis and austerity policies on collective bargaining and extension procedures

1. General remarks

The reform of the Portuguese collective bargaining system started before the crisis and continued during this period.

Collective bargaining suffered a huge blow during the crisis and some of the reasons reside in the labour law reforms [60], namely those prescribed by the MoU.

As explained above, the direct legislative interference in collective bargaining occurred whenever the legislator declared null and void or suspended collective agreement clauses that established a more favourable regime to the employees than the new reformed law.

On the other hand, the reforms gave a new and remarkable status to the employment contract, namely allowing it to regulate in pejus issues that before could only be regulated by collective agreement (e.g., time bank) [61]. In the words of Júlio Gomes, it seems that the Portuguese legislator looked for a “guided system of collective bargaining” and, as a result, “the respect for collective private autonomy exists only when and if it produces certain outcomes desired by the legislator” [62].

At the same time, the implementation of some other measures prescribed by the MoU, which intended to boost collective bargaining, had the adverse effect of ‘paralysing’ it, as it will be explained.

The MoU proposed the following measures [63]: i) the definition of clear criteria for the administrative extension of collective agreements (portarias de extensão), which should include the “representativeness of the negotiating organisations and the implications of the extension for the competitive position of non-affiliated firms” “assessed on the basis of both quantitative and qualitative indicators”; ii) the shortening of the validity periods (sobrevigência) of collective agreements that had expired and were not renewed; iii) the decentralisation of collective bargaining; iv) the creation of a Labour Relation Centre to support social dialogue and to provide technical assistance to the parties involved in collective bargaining.

The Country Specific Recommendations 2014 reaffirmed the need to revise the survival of collective agreements’ regime and added the request to open up “the possibility of mutually agreed firm-level temporary suspension of collective agreements”, giving rise to a new reform of the Labour Code in 2014.

2. Decentralisation trends

The promotion of decentralised collective bargaining was directed to facilitate flexible arrangements and promote wage adjustments in line with productivity at the company level.

For this purpose, Law No. 23/2012 changed Article 491(3) of the Labour Code, allowing trade unions [64] to delegate on workers’ councils the power to negotiate collective agreements at plant level in firms with a minimum of 150 employees [65], thus reducing the previous threshold of 500 employees.

On the other hand, Law No. 23/2012 encouraged the inclusion of articulation clauses between different levels of bargaining (Article 482(5) of the Labour Code). Still, these measures have hardly ever been used.

3. “After-effect” or extended validity period of collective agreements

In order to favour a more dynamic collective bargaining, the regular replacement of old collective agreements by new ones had to be pursued.

Consequently, when not renewed, after a period of time – the so-called “after-effect” or extended validity period (sobrevigência) – collective agreements will expire.

Law No. 55/2014 of August 25th modified Article 501 of the Labour Code, reducing all periods with regard to the survival (sobrevigência) of collective agreements, so that the latter can expire more rapidly if not renewed. This goal was obtained through: i) the shortening from 5 to 3 years of the validity period of clauses that make the termination of the collective agreement dependent on its replacement by another one; ii) the reduction from 18 to 12 months regarding the validity periods of expired non-renewed collective agreements.  

4. Suspension of collective agreements

Law No. 55/2014 of August 25th also modified Article 502 of the Labour Code, allowing the temporary suspension of collective agreements in situation of business crisis due to market, structural or technological reasons, catastrophes or other occurrences seriously affecting the normal operation of the undertaking, whenever necessary to ensure the viability of the undertaking and the preservation of the work posts.

The suspension is dependent on a written agreement between the parties that signed the collective agreement, which needs to be reasoned and must indicate the period of suspension and its effects.

The requirement of the intervention of the original signatories of the sectoral agreement is likely to limit its effective application, but a different solution could raise constitutional problems, since the Portuguese Constitution seems to attribute the monopoly of collective bargaining to unions.

5. Constraint of the administrative extension of collective agreements

Portuguese law allows the administrative extension of collective agreements (portarias de extensão), which were commonly used before 2012. This administrative extension fills in the gap caused by the low level of union membership in Portugal, making it possible for a large number of employees to benefit from collective agreements without being members of the organisations that signed them. It is utterly important for younger employees, since most of them are not affiliated to unions and, as a result (of the Portuguese affiliation principle [66]), are not directly protected by collective agreements.

The real novelty introduced during the crisis, as it was a requirement of the MoU, was the definition of criteria for extending collective agreements to employees and/or employers not affiliated to the negotiating associations. This regime was implemented through Council of Ministers Resolution No. 90/2012 of October 31st, which defined the following criterion: the collective agreement can be extended only if the companies represented by the employers’ association occupy at least 50% of the employees of that sector of activity, within the envisaged geographic, personal and professional scope, except if the request for extension excludes micro, small and medium undertakings.

The main social partners with a seat on the Standing Committee for Social Concertation opposed the resolution and considered that this change undermined collective bargaining, since it “favours disloyal competition, desegregates employers and removes incentives for their affiliation, fosters informal economic activity and deadly hurts collective bargaining” (quotation of CIP – Confederation of Portuguese Industry) [67].

The process of enactment of this Resolution led to blockages in sectorial bargaining and a subsequent drastic fall in the number of new collective agreements, as well as in the number of employees covered by those [68]. Thus, not only the number of new collective agreements, but also its coverage has gone relentlessly down. Consequently, younger employees will watch the return of the empire of the employment contract which is outgrowing the role of collective agreements. A different model of industrial relations can arise far-off from the favor laboratoris principle. This reflects in wages, since also as a result of the erosion of collective bargaining there is almost no updating of salaries.

After the end of the adjustment programme, the Council of Ministers Resolution No. 43/2014 of June 27th amended previous Resolution No. 90/2012 in order to introduce more flexibility in the criterion applicable to administrative extension procedures. Hence, the employers’ association will only need to comply with one of the following criteria: i) the employers represented occupy at least 50% of the employees of that sector of activity, within the envisaged geographic, personal and professional scope; or ii) at least 30% of the affiliates of the employers’ association signing the agreement are micro, small and medium companies.

Recently, the current Government decided to revoke Resolution No. 90/2012 (via Council of Ministers Resolution No. 82/2017, which entered into force on June 10th 2017) in order to promote the administrative extension of collective agreements and defined new criteria: i) impact on employees’ wages, with a view to benchmarking the possible economic impacts of extension; ii) salaries increase; iii) impact on salary range and reduction of inequalities within the scope of the collective agreement to extend; iv) percentage of employees to be covered (in total and in gender); v) proportion of women to be covered.

IV. The impact of austerity measures on young people

Generally, reforms resulted in lower total earnings to a significant proportion of employees, extended working time periods (without additional pay) and more flexible working time schemes, easier and lower-cost dismissals and a severe erosion of collective bargaining. This highlights the fact that new generations of employees will have to confront with a more flexible regulatory framework, less effective protection standards if compared to employees with longer service, higher risks of entering into a whirl of labour insecurity, and less collective bargaining coverage and negotiation power.

The set of the described measures had a vast impact in terms of equality and poverty and, in this regard, young workers were particularly affected, as explained above [69]. These workers earn lower wages, are over-represented at the minimum wage level, as well as in part-time and temporary work, in certain types of occupations and/or economic sectors and in the informal economy, where salaries are lower [70]. The paralysation of collective bargaining and extension procedures worsened this situation.

At the same time, this new labour law is affecting acutely work-life balance with obvious effects on the birth rate, which is the lowest in the EU after Italy (Eurostat 2015).

On the other hand, it has strongly favoured the emigration process of qualified young people (“brain drain”). Portugal is the second European country (after Malta) with the highest rate of emigrants in proportion to the resident population [71] and this new emigration corresponds to a young and qualified population. Portuguese young people are among the citizens of the EU more likely to emigrate to another country in search of better employment opportunities. On average, 40% think they will leave the country, a figure surpassed only by Slovenians (57%) and Italians (55%) [72].

In fact, whereas the reforms had an obvious negative impact on employees, the extent to which they contributed to increase companies’ competitiveness beyond lowering labour costs is unclear [73] and the same can be argued in relation to job creation. One of the “old” recurrent beliefs is that “flexibilisation” of labour law can boost job creation, namely among young people, particularly afflicted by unemployment. Although it has not been proved to be true, the legislator seems to follow a sort of “precaution principle” [74]: in doubt, flexibility shall be increased… In fact, in the austerity years, youth unemployment rates increased. Greece, Italy, Portugal and Spain experienced increases in the youth unemployment rate of between 10% and 20% between 2010 and 2014, well above the EU-28 average [75], and in the period “after-troika”, high rates of youth unemployment continued in Portugal (32% in 2015 and 28% in 2016) [76], namely when compared to the EU-28 rate (Eurostat, 2016).

In reality, the unemployment rate (including the youth employment rate, which nevertheless is considerably higher than the total unemployment rate [77]) only started to decline after the reversion of some austerity measures operated by the new left wing Government elected in November 2015 [78]. Hence, it is not clear if this decline is an outcome of the austerity measures or, quite the opposite, a consequence of the reversion of such measures or just an effect of other cyclical changes.

According to EU authorities [79], the merit goes to the austerity measures: the labour market reforms “improved incentives for job creation” and the high levels of long-term and youth unemployment may be due to “some aspects of the legal framework”, which “discourage firms from hiring workers on open-ended contracts”. In particular, employers face high and uncertain firing costs in case individual dismissals are deemed unfair. “This is due in part to the possibility of a worker being reinstated if the dismissal is deemed unfair, and to inefficiencies in legal proceedings”. Consequently, they believe that the road to reducing unemployment should pass by further enabling dismissals. Yet, regarding youth unemployment (“while still sizeable, is declining”), some recognition is also given to measures adopted in the context of the Youth Guarantee [80].

Still, the recovery of employment is being accompanied by an increase in the instability of contractual ties [81], an instability which goes hand in hand with a stagnation or even retreat of the wage retribution. They thus reveal a discrepancy between the evident improvement in overall employment indicators and the objective conditions for new hires, most of whom are affected by very uncertain, unsafe and poorly paid employment conditions.

The three key findings that come out of the characteristics of the 3.343.255 employment contracts concluded between November 2013 and May 2017 are of concern [82]:

(i) there is a downward trend in open-ended employment structure (open-ended contracts);

(ii) there are “a myriad of non-permanent contracts of short duration, many of them temporary and/or part-time, in permanent rotation for the same job or even for the same worker”;

(iii) there is a tendency for wages to deteriorate (which was not more pronounced as the proximity of the legislative elections in 2015 and the commitments of the current government led to three increases in the national minimum wage).

The new labour and social security framework imposed by austerity me­asures has worsened quality and stability standards for future working generations and seems to have expanded inequalities regarding youth employment.

Therefore, Portugal continues to address the issue of youth unemployment, namely by way of creating new employment incentives through social security rebates (Decree-Law No. 72/2017, of June 21st), as well as professional internships (Portaria No. 131/2017, of April 7th, rectified by Declaration No. 15/2017, April 27th), specifically targeted to the hiring of young unemployed on open-ended contracts, but it is still too early to evaluate the results.

 

***

 

I. Introduzione

La crisi economico-finanziaria ha spinto il Portogallo a richiedere sostegno finanziario alla Commissione europea, alla Banca centrale europea e al Fondo monetario internazionale (la cosiddetta “Troika”), concesso a maggio del 2011 ai sensi del Meccanismo Europeo di Stabilizzazione Finanziaria.

In cambio, ciò ha richiesto un impegno per un piano triennale di austerità definito nel Protocollo d’intesa sulle Condizioni Specifiche di Politica Economica (PdI) [83].

Una delle argomentazioni solitamente addotte per giustificare le misure di austerità – precisamente la necessità di ridurre la spesa pubblica e raggiungere un equilibrio economico e di bilancio – desta preoccupazione riguarda alla giustizia intergenerazionale: le generazioni di oggi dovrebbero essere obbligate da considerazioni di giustizia a non perseguire politiche che impongano alle generazioni future una distribuzione iniqua di costi e benefici. Concentrarsi sull’attuale deficit di bilancio e sul debito pubblico è quindi essenziale per evitare di gravare le generazioni future di un fardello eccessivo.

Oltre alle misure relative alle politiche di bilancio, il Protocollo ha prescritto nel dettaglio una serie di misure strutturali, tra cui alcune riforme del mercato del lavoro in un ampio ventaglio di ambiti (ad es., sussidi di disoccupazione, normative di tutela dei disoccupati, accordi sull’orario di lavoro, stipendi, contrattazione collettiva, politiche attive del lavoro). Tra gli obiettivi principali per quanto attiene al mercato del lavoro, il Protocollo intendeva ridurre i costi legati ai contratti di lavoro, ampliando così la flessibilità “interna” ed “esterna” e rilanciando la contrattazione collettiva secondo un quadro nuovo e più decentralizzato; di fatto la ‘rigidità’ del diritto del lavoro veniva indicata come una fonte di bassa competitività, crescita economica e creazione di posti di lavoro (specificamente tra i giovani, particolarmente colpiti dalla disoccupazione).

Resta inteso che il Protocollo sottolineava la necessità di considerare possibili implicazioni costituzionali, il rispetto delle direttive europee e delle norme fondamentali del lavoro [84]. Ciò nonostante, alcune delle misure introdotte violano le convenzioni internazionali ratificate dal Portogallo, tra cui la Convenzione dell’OIL e la Carta sociale europea (riveduta). Eppure, né il legislatore portoghese né i tribunali portoghesi hanno preso in considerazioni questi strumenti internazionali. In tale contesto il ruolo principale è spettato alla Corte costituzionale portoghese che, dimostrando una insolita rapidità giudiziaria, ha dichiarato incostituzionali alcune delle misure governative data la violazione dei principi di uguaglianza, proporzionalità, tutela della fiducia, contrattazione collettiva o autonomia degli enti locali. La credibilità della retorica della crisi, tuttavia, ha posto le basi di un certo favor legislatoris anche secondo la Corte costituzionale.

Allo stesso tempo il Protocollo riconosce l’importanza del dialogo sociale, specificando che “La riforma del diritto del lavoro e dello stato sociale sarà applicata dopo aver consultato le parti sociali”.Ciò detto, nella pratica il documento lascia “pochissimo margine di negoziato [85].

Le misure di austerità si sono tradotte in un modello di rapporto di lavoro “orientato alla flessibilità”, caratterizzato da una riduzione globale dei livelli di protezione del lavoro (sia essa “interna” o “esterna”). Al contempo è diminuita la tutela da parte della previdenza sociale (riduzione dei sussidi di disoccupazione, specialmente a carico dei giovani disoccupati che, rispetto ai lavoratori più anziani, godono di sussidi per un periodo più breve), l’età pensionabile è aumentata e le future pensioni, se ancora esistenti, saranno considerevolmente più basse. Per quanto riguarda la pubblica amministrazione, le nuove assunzioni sono state congelate mentre nel settore privato sono aumentati i casi di finte P.IVA, contratti di apprendistato per giovani, contratti a termine prorogati e altre forme di impiego come unica alternativa alla disoccupazione. Il governo ha anche fatto dichiarazioni controverse, lasciando intendere che alla pensione i giovani avrebbero percepito la metà rispetto a quanto maturato al tempo e incoraggiandoli quini a emigrare.

Di conseguenza una nuova revisione del codice del lavoro portoghese del 2009 si è svolta nel 2012 [86]. Le parti sociali sono state coinvolte in questo processo dall’inizio. Molte delle misure proposte nel Protocollo d’Intesa avevano qualche corrispondenza nell’Accordo tripartito concluso tra il Governo e la maggioranza delle parti sociali nel marzo del 2011 (Acordo Tripartido para a Competitividade e Emprego) [87]. Nonostante svariate proteste e addirittura uno sciopero generale, il 18 gennaio 2012 un nuovo accordo tripartito per la crescita, la competitività e l’occupazione (Compromisso para o Crescimento, Competitividade e Emprego) [88] è stato ratificato dalla maggioranza delle parti sociali [89] e dal governo in carica. L’accordo ha posto le basi per le principali modifiche al diritto del lavoro portoghese, aprendo a un approccio volto alla flessibilità secondo e addirittura oltre quanto previsto dal Protocollo d’intesa.

È lecito a questo punto chiedersi se l’obiettivo della giustizia intergenerazionale possa essere raggiunto attraverso le misure di austerità introdotte – relative a occupazione, impiego e stato sociale – o se, di contro, tali decisioni potrebbero rivelarsi controproducenti.

In questo saggio verranno evidenziati alcuni degli aspetti più importanti della riforma del diritto del lavoro portoghese il cui effetto sui lavoratori dal punto di vista della giustizia intergenerazionale si dispiega in svariati modi. Ci si concentrerà principalmente su politiche salariali, orario di lavoro, normative di tutela dell’occupazione (risoluzione del contratto di lavoro e licenziamento) e contrattazione collettiva, nonché il dibattito con la Corte costituzionale e il quadro del diritto europeo e internazionale, ove rilevanti ai nostri fini.

II. Riforma del diritto del lavoro, ruolo della Corte costituzionale portoghese e inosservanza del diritto europeo e internazionale

1. Politiche salariali

1.1. Salario minimo

1.1.1. – Il protocollo richiama a una “moderazione salariale” volta a stimolare competitività e produttività, riducendo il tasso di disoccupazione. Analogamente, il governo si è impegnato a legare qualsiasi aumento del salario minimo a sviluppi economici e del mercato del lavoro e a un accordo nel contesto di una revisione del programma di assistenza finanziaria.

Di conseguenza il salario minimo nominale è stato congelato a EUR 485 [90] dal 2011 al 2014 e gli obiettivi definiti dalle parti sociali nell’Accordo per l’Istituzione e lo Sviluppo del Salario Minimo Mensile del 2006 [91] sono stati disattesi.

Solo a ottobre 2014, l’anno prima delle elezioni parlamentari, il salario minimo è salito a EUR 505 [92] in seguito all’accordo tripartito tra il Governo e la maggioranza delle parti sociali siglato a settembre del 2014 [93]. L’adeguamento del minimo salariale è proseguito nel 2016 (EUR 530) e nel 2017 (EUR 557) grazie al lavoro del nuovo Governo di sinistra. Queste modifiche non sono state approvate dall’Unione Europea. Le Specifiche Raccomandazioni al Paese (CSR) nell’ambito del Semestre Europeo hanno stabilito che lo sviluppo del reddito minimo dovrebbe essere coerente con gli obiettivi di promozione del­l’oc­cu­pazione e della competitività tra i settori, il che significa allineare emolumenti e produttività (2014, 2015, 2016), ed assicurare che non colpiscano l’occupazione dei soggetti poco qualificati (2017) [94].

Ciononostante, alla fine del programma di adeguamento (2014), il salario minimo in Portogallo era ben lontano da quello in vigore nella maggior parte degli Stati Membri dell’Unione Europea – anche se confrontato con altri Paesi partecipanti a Programmi di assistenza economica – avvicinandosi all’ammon­tare più basso nell’Unione Europea; ancora oggi rimane tra gli ultimi posti nonostante i recenti adeguamenti (seguito solo dai nuovi Stati Membri dell’Eu­ropa dell’Est).

Ora, quello del salario minimo è un problema che coinvolge in particolare i giovani lavoratori e influisce sui livelli di povertà di questo gruppo sociale. Infatti, i giovani lavoratori (meno di 25 anni) sono spesso la maggioranza tra coloro che percepiscono il salario minimo [95]. Per quanto riguarda l’impatto sociale del programma di adeguamento in termini di uguaglianza e povertà, recenti studi dimostrano un impatto sociale considerevole sui due parametri considerati in Portogallo. Tra il 2009 e il 2014 il tasso di povertà è aumentato del 6,3% (dal 17,9% al 24,2%) e il divario tra le classi più ricche e quelle più povere si è ampliato [96]. Le giovani famiglie sono state le più colpite dalla perdita di reddito, mentre la disuguaglianza sociale che ne deriva ha prodotto conseguenze ovvie in termini di precarietà e povertà [97] e “i giovani al di sotto dei 25 anni di età hanno subito una perdita di reddito del 29%, al di sopra della perdita media di reddito di tutti i portoghesi” [98]. Recenti dati dell’Istituto portoghese di statistica (INE, 2016) confermano che il 18,8% dei poveri sono giovani sotto i 18 anni di età. Di conseguenza le politiche salariali e i tagli di stipendio nel settore pubblico (analizzati di seguito) hanno recato particolare danno a que­sto gruppo demografico.

1.1.2. – Diritto europeo e internazionale. Da un lato il Comitato di esperti sull’applicazione delle convenzioni e raccomandazioni (CEACR) dell’OIL, nell’Osservazione adottata nel 2012 sulla Convenzione n. 131 relativa alla Definizione del salario minimo (1970) [99], sottolinea l’importanza del rispetto del dialogo sociale prima di qualsiasi decisione, alla luce della mancata applicazione dell’Accordo citato in precedenza sull’istituzione e lo sviluppo del salario minimo mensile del 2006.

Inoltre, il CEACR ha sollecitato il governo a “tenere in debito conto nel proprio processo decisionale anche delle necessità dei lavoratori e delle loro famiglie e degli obiettivi di politica economica”. Infatti, “L’Articolo 3 della Convenzione richiede che gli elementi da tenere in considerazione nel determinare il livello del salario minimo devono includere non solo i fattori economici – gli obiettivi della politica occupazionale, ad esempio – ma anche le necessità dei lavoratori e delle loro famiglie, tenendo conto del livello salariale generale del Paese, il costo della vita, i sussidi previdenziali e il tenore di vita relativo degli altri gruppi demografici”.

Peraltro il CESCR evoca il Patto globale per l’occupazione – adottato dalla Conferenza dell’OIL a giugno del 2009 in risposta alla crisi economica globale – per sottolineare “la rilevanza degli strumenti dell’OIL relativamente ai salari, al fine di prevenire una spirale al ribasso nelle condizioni di lavoro e sostenere la ripresa”, suggerire “che i governi dovrebbero considerare, tra le altre, l’opzione del salario minimo per ridurre povertà e disuguaglianza, aumentare la domanda e contribuire alla stabilità economica” e asserire che “il salario minimo dovrebbe essere costantemente rivisto e adeguato” per evitare spirali deflazionistiche.

D’altro canto la politica portoghese sul salario minimo è chiaramente in violazione della Carta sociale europea (riveduta); il Comitato europeo dei diritti sociali ne ha infatti segnalato la non conformità con l’Articolo 4 § 1 della Carta sociale europea vista la “manifesta iniquità” dovuta all’incapacità di “assicurare un tenore di vita degno” (Conclusioni del 2010 e del 2014).

Il Comitato europeo dei diritti sociali chiarisce che, al fine di garantire un tenore di vita degno ai sensi dell’Articolo 4§1 della Carta, “i salari non possono essere inferiori alla soglia minima del 50% del salario netto medio”. Tuttavia secondo i dati dell’EUROSTAT e dell’Istituto portoghese di statistica (INE), il salario minimo è rimasto al di sotto di tale soglia [100].

La necessità di ottenere assistenza finanziaria ha messo in secondo piano gli strumenti internazionali di cui sopra.

1.2. Tagli agli stipendi nel settore pubblico, decisioni della Corte costituzionale e inefficacia della Corte di giustizia dell’Unione europea

1.2.1. – Per quanto riguarda il settore pubblico, l’obiettivo principale era diminuire il deficit di bilancio riducendo la spesa salariale relativa ai dipendenti pubblici, tagliando le pensioni e limitando le prestazioni sociali. Il Protocollo d’intesa conteneva alcuni impegni, tra cui la garanzia di “ridurre il rapporto percentuale tra la spesa salariale per il settore pubblico e il PIL nel 2012 e 2013”. Questo obiettivo sarebbe stato raggiunto, inter alia, “congelando i salari del settore pubblico in termini nominali nel 2012 e 2013, e limitando le promozioni” e riducendo le pensioni al di sopra di EUR 1500 secondo le aliquote progressive applicate ai salari dei dipendenti pubblici, con l’obiettivo di raggiungere risparmi per almeno 445 milioni di euro.

Di conseguenza non solo gli stipendi nominali sono stati congelati ma si sono addirittura ridotti, mentre le ferie annuali e le mensilità aggiuntive (tredicesima e quattordicesima) sono state tagliate. Se non bastasse, l’orario di lavoro è aumentato (da 35 a 40 ore settimanali) senza un corrispondente aumento (vedi sotto).

Alcune delle misure qui sopra, tuttavia, sono state impugnate presso la Corte costituzionale [101], le cui decisioni non sempre hanno prestato il fianco alle priorità finanziarie del governo. Così le misure introdotte o quelle che si spingevano oltre il perimetro del Protocollo d’intesa sono state ritenute incostituzionali e rigettate.

Le sentenze della Corte costituzionale contro alcune delle misure di austerità volute dal governo hanno generato accuse di “ingerenza giudiziaria” [102] e aumentato l’attrito tra la sfera politica e quella costituzionale [103]. Non vi alcun dubbio sul fatto che la Corte abbia svolto un ruolo fondamentale nel proteggere i diritti sociali fondamentali, tuttavia queste accuse sono chiaramente eccessive, visto che, come vedremo più avanti, la stessa Corte costituzionale ha sostenuto molte altre misure di austerità.

Di fatto la legge di bilancio del 2011 ha introdotto tagli salariali ad aliquote progressive dal 3,5 al 10% per i dipendenti pubblici con uno stipendio superiore a EUR 1500. La Corte costituzionale (sentenza n. 396/11) ha autorizzato i tagli, rispettando quindi la “retorica della crisi”, mostrando quindi un certo favor legislatoris in tempi di crisi. La Corte ha accettato le argomentazioni relative ai fattori endogeni ed esogeni della crisi economico-finanziaria che avrebbero giustificato una certa auto-limitazione giurisprudenziale [104].

La situazione è mutata parzialmente con l’approvazione della legge di bilancio del 2012, che non solo ha confermato i precedenti tagli ma li ha addirittura aumentato (con la riduzione o sospensione delle ferie annuali e delle mensilità aggiuntive per tutti i dipendenti pubblici con stipendio mensile tra EUR 600 e EUR 1100 o superiore a EUR 1100, rispettivamente) [105].

La decisione della Corte costituzionale (n. 353/2012) ha rivisto solo la sospensione delle mensilità aggiuntive e non i tagli originari. Questa volta, però, la Corte costituzionale è stata meno comprensiva e ha avvertito il legislatore che la tolleranza alle argomentazioni della crisi sarebbe diminuita con il tempo. Si è ricordato che i tagli sarebbero durati diversi anni (almeno fino al 2014), cosa che avrebbe causato effetti marcati a lungo termine, passando il limite accettabile e ragionevole rispetto al sacrificio richiesto ai dipendenti pubblici. La Corte costituzionale ha concluso che «i sacrifici imposti per raggiungere una riduzione del deficit pubblico non sono uguali per tutte le categorie di cittadini, in proporzione alle rispettive capacità finanziarie; non hanno quindi carattere universale e si riversano solo sulle persone che percepiscono un salario o una pensione con denaro pubblico. Si tratta quindi uno sforzo a favore dell’intera società che grava sulle spalle solo di alcuni». L’ar­gomentazione principale, quindi, verteva sulla violazione del principio di u­guaglianza (tra dipendenti pubblici, da una parte, e dipendenti del settore privato e altri contribuenti, dall’altro): la «differenza nel trattamento è talmente enfatizzata e significativa che la giustificazione basata sull’efficacia della misura a ridurre il deficit pubblico (...) è insufficiente a garantire la congruità di tale differenza, specialmente vista l’esistenza di soluzioni alternative volte al consolidamento del deficit., dal punto di vista della spesa (...) e delle entrate (...)». Di conseguenza, la sospensione delle ferie annuali e delle mensilità aggiuntive è stata ritenuta incostituzionale vista la violazione dei principi costituzionali di uguaglianza e proporzionalità [106].

Nonostante tutto ciò, la Corte ha preso una decisione molto controversa – ai sensi dell’articolo 282(4) della Costituzione portoghese [107]– per limitare ex nunc gli effetti della propria sentenza di incostituzionalità, consentendo l’ap­pli­cazione delle norme dichiarate incostituzionali nel corso del 2012. «La Corte ha preso questa posizione per proteggere l’applicazione della legge di bilancio, già in vigore da sei mesi» e non mettere in pericolo il finanziamento della “Troika” [108].

Nel 2013 la legge di bilancio ha confermato i tagli iniziali, che la Corte costituzionale aveva autorizzato dal 2011. Questi tagli sono aumentati con la riduzione o sospensione delle ferie annuali e delle mensilità aggiuntive per i dipendenti pubblici con uno stipendio mensile tra EUR 600 e EUR 1100 o superiore a EUR 1100, rispettivamente.

La Corte costituzionale ha mantenuto il ragionamento di precedenti giudizi e dichiarato che queste ultime misure erano incostituzionali in quanto in violazione del principio fondamentale di uguaglianza e equa divisione degli oneri sociali (decisione n. 187/2013), superando così l’argomentazione di natura economico-finanziaria.

Infine, la legge di bilancio del 2014 ha intensificato le misure di austerità allargando il numero di lavoratori coinvolti nei provvedimenti di taglio salariale (la soglia minima è stata abbassata a EUR 675 invece di EUR 1500) e, allo stesso tempo aumentando l’aliquota progressiva applicabile ai tagli salariali fino al 12% per i dipendenti pubblici con stipendio superiore a EUR 2000. Senza destare sorprese la Corte costituzionale ha dichiarato tali misure incostituzionali in quanto in violazione del principio di uguaglianza (decisione n. 413/2014) ma con effetto ex nunc alla data del giudizio.

1.2.2. – Appare evidente che la sentenza di incostituzionalità della Corte costituzionale portoghese non faccia perno sulla violazione dei diritti sociali per sé ma piuttosto sulla violazione di principi costituzionali ben stabiliti [109], quali l’uguaglianza e la proporzionalità [110], tipici della tradizione costituzionale europea. Certa dottrina ha espresso una certa sorpresa rispetto a tale ragionamento, che può essere facilmente compreso tenendo conto del fatto che la costituzione portoghese sia tra le più dettagliate e precise in materia di diritti sociali [111]. Questo fatto giustifica l’approccio in qualche modo conservativo seguito dalla Corte costituzionale portoghese, smentendo quindi le accuse di ingerenza giudiziale.

1.2.3. – Che dire, invece, del diritto europeo e, in particolare, del ruolo della Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea per la protezione dei diritti sociali, ad esempio il diritto allo stipendio?

La domanda appare legittima, dal momento che i tagli salariali previsti nelle leggi di bilancio del 2011 e 2012 sono stati messi in discussione dai tribunali portoghesi, che hanno posto alcune questioni all’attenzione della Corte di giustizia dell’Unione europea [112], in particolare:

i) I tagli salariali introdotti dalla legge di bilancio applicabili solo ai dipendenti pubblici sono contrari al principio che vieta la discriminazione, vista la discriminazione basata sulla natura pubblica del rapporto di lavoro coinvolto?

ii) Il diritto a condizioni di lavoro che rispettino la dignità, sancite nel­l’articolo 31(1) della Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea, deve essere interpretato in termini di illegalità dei tagli salariali introdotti senza il consenso del dipendente qualora il contratto di lavoro rimanga inalterato?

La Corte di giustizia dell’Unione europea ha rifiutato di rispondere a tali domande.

Prima di tutto la Corte ha richiamato i limiti all’applicazione della Carta europea ai sensi dell’Articolo 51(1), specificando che i suoi provvedimenti si applicano agli “Stati membri solo quanto applicano del diritto europeo”. In secondo luogo la Corte europea ha evocato l’Articolo 6(1) del Trattato sul funzionamento dell’Unione europea, secondo il quale “I provvedimenti della Carta non ampliano in alcun modo le competenze in capo all’Unione ai sensi dei trattati”. In terzo luogo, la Corte europea ha dichiarato che, nonostante i dubbi espressi dalla Corte portoghese rispetto alla conformità della Legge di bilancio con i principi e obiettivi stabiliti dai Trattati, la decisione in cui tale riferimento è contenuto non contiene alcuna evidenza specifica a prova del fatto che lo Stato membro stesse applicando il diritto dell’Unione. L’idea, quindi, è che il Protocollo d’intesa non abbia a che fare con il diritto del­l’Unione ma con strumenti concordati dal Portogallo e dai suoi creditori; di conseguenza la Carta europea non può essere invocata.

Di conseguenza la Corte europea ha stabilito di non aver competenza per rispondere alle domande poste.

Sebbene la riluttanza della Corte ad ascoltare tali casi è comprensibile alla luce dei potenziali rischi per il progetto di Unione economica e monetaria (nella sua forma attuale), se si dovesse riscontrare una violazione della Carta europea [113], il ragionamento della Corte sarebbe opinabile.

Per citare Catherine Barnard, «La corte potrebbe (...) aver riscontrato che, visto il legame tra la normativa MESF, il Protocollo d’intesa, la Decisione 2011/344/UE e la Lei do Orçamento do Estado para 2011, il Portogallo agiva nell’ambito del diritto dell’UE e quindi la Carta sia applicabile» [114].

Di fatto, parte dell’assistenza finanziaria ricevuta dal Portogallo ai sensi del programma di salvataggio sarebbe dovuto arrivare dal Meccanismo europeo di stabilizzazione finanziaria (MESF), adottato con il Regolamento n. 407/2010 dell’11 maggio. L’Articolo 3(3) del Regolamento prevede che la decisione di concedere un finanziamento includa delle clausole di condizionalità, più precisamente: “le condizioni generali di politica economica alle quali è subordinata l’assistenza finanziaria dell’Unione al fine di ristabilire una situazione economica o finanziaria sana nello Stato membro beneficiario; tali condizioni saranno definite dalla Commissione in consultazione con la BCE, e l’appro­vazione del programma di aggiustamento elaborato dallo Stato membro beneficiario per soddisfare le condizioni economiche alle quali è subordinata l’assistenza finanziaria dell’Unione”. Inoltre, l’Articolo 3(5) del Regolamento richiede che la Commissione e lo Stato membro beneficiario concludano un Protocollo d’intesa “nel quale sono specificate le condizioni generali di politica economica fissate dal Consiglio”. Queste condizioni sono stabilite nel Protocollo d’intesa di cui infra, e successivamente sono state incorporate nella Legge di bilancio portoghese. Il Consiglio dell’Unione europea ha adottato la Decisione di esecuzione n. 2011/344/UE del 30 maggio per concedere sostegno finanziario al Portogallo, che all’articolo 1(4) [115] si riferisce espressamente al Protocollo. Allo stesso tempo l’Articolo 3(5) della Decisione fa espresso riferimento alla finanziaria del 2011, l’Articolo 3(6) a quella del 2012 e l’Articolo 3(6) a quella del 2013 [116].

In questo contesto, come spiega Catherine Barnard [117], se la Corte europea avesse voluto prendere in esame, avrebbe potuto seguire la giurisprudenza del caso Akerberg Fransson in cui si stabilisce che «Dal momento che i diritti fondamentali garantiti dalla Carta devono essere rispettati laddove la legislazione nazionale rientra nell’ambito del diritto dell’Unione europea, non possono verificarsi situazioni contemplate in tal modo dal diritto dell’Unione senza che tali diritti fondamentali siano applicabili» [118].

Tuttavia è possibile – ma improbabile secondo noi – che il ragionamento della Corte europea possa cambiare se basato su «un quesito formulato meglio e in grado di stabilire il legame tra le riforme nazionali e il diritto dell’Unio­ne europea” o “qualora la Corte sviluppi una certa “curiosità” per questi casi difficili» [119].

1.2.4. – Le Specifiche Raccomandazioni al Paese del 2014 nell’ambito del Semestre Europeo si sono concentrate sul ridimensionamento del deficit (al 2,5% del PIL) ed hanno raccomandato una veloce sostituzione delle misure di risanamento che la Corte costituzionale ha considerato incostituzionali con misure di simile quantità e qualità.

2. Orario di lavoro

2.1. Aumento dell’orario di lavoro dei dipendenti pubblici

Per quanto riguarda il settore pubblico, l’orario di lavoro è aumentato da 35 a 40 ore settimanali e da 7 a 8 ore al giorno, senza nessun aumento salariale corrispondente (legge n. 68/2013 del 29 agosto).

Questa legge è stata contestata senza successo presso la Corte costituzionale portoghese (decisione n. 794/2013).

Ciò nonostante circa 500 contratti collettivi per i lavoratori del settore pubblico a livello di amministrazioni locali hanno ridotto l’orario massimo di lavoro alle precedenti 35 ore settimanali. Questa soluzione è certamente lecita, in quanto i contratti collettivi hanno facoltà di ridurre il limite legale massimo applicabile al normale orario di lavoro, introducendo condizioni più favorevoli rispetto a quelle previste dalla legge.

Nonostante tutto l’entrata in vigore di tali contratti collettivi è stata bloccata dai membri del governo responsabili della Finanza e della Pubblica Amministrazione, i quali hanno negato la loro approvazione.

Questa volta la Corte costituzionale ha considerato che tale interferenza del governo nel processo di contrattazione collettiva implicasse un’ingerenza incostituzionale nel principio dell’autonomia locale (decisione n. 494/2015).

Il nuovo governo insediato a novembre del 2015 ha rovesciato la misura, riducendo l’orario di lavoro massimo per i dipendenti pubblici alle precedenti 35 ore settimanali.

2.2. Ampliamento degli accordi sull’orario di lavoro: la banca del tempo

2.2.1. – Il Protocollo d’intesa prevedeva una maggiore flessibilità rispetto agli orari di lavoro esistenti nella forma di “banche del tempo” o “conti del tempo di lavoro” (bancos de horas) da negoziale a livello di struttura tra i dipendenti e il datore di lavoro. L’obiettivo era fornire ai dipendenti strumenti più idonei “a contenere la fluttuazione occupazionale nel corso del ciclo, soddisfacendo meglio le differenze nelle tipologie di orario tra settori e operatori, ampliando la competitività delle imprese” senza generare costi di straordinario [120].

Di conseguenza la versione del 2012 del Codice del lavoro (legge n. 23/2012 del 25 giugno) ha determinato la possibilità di istituire banche del tempo individuali e di gruppo (Articoli 208-A e 208-B del Codice del lavoro).

Il regime introdotto dalla banca del tempo si trova nel Codice già dal 2009 ma in forma subordinata all’esistenza di un contratto collettivo. In tal caso, è stato possibile aumentare l’orario normale di lavoro di 4 ore al giorno, secondo un limite massimo pari a 60 ore la settimana e 200 ore l’anno. Le ore aggiuntive sarebbero state compensate con una riduzione equivalente dell’orario di lavoro, con retribuzione o con una combinazione di questi.

La principale innovazione introdotta dalla riforma del codice del lavoro permette a questo regime di essere contrattato a livello aziendale, direttamente dalla direzione e dai singoli dipendenti senza il coinvolgimento dei sindacati o altri rappresentanti dei lavoratori. In tal caso, è possibile aumentare l’orario normale di lavoro fino a 2 ore al giorno, secondo un limite massimo pari a 50 ore la settimana e 150 ore l’anno. Per facilitare questo tipo di ‘accordo individuale’, il datore di lavoro può proporlo per iscritto al dipendente; tale proposta sarà considerata accettata qualora il dipendente non esprima il proprio rifiuto per iscritto entro 14 giorni. Questa condizione dà valore al silenzio del dipendente, che viene a costituire una dichiarazione di assenso.

Questo regime conferma una tendenza in auge nella riforma del lavoro in Portogallo a decentrare ogni questione a livello aziendale, aumentando così le prerogative della direzione e promuovendo i contratti di impiego a discapito della contrattazione collettiva.

Eppure, il legislatore ha voluto espandere ulteriormente l’ambito di entrambi i sistemi della banca del tempo (individuale o subordinato a un contratto collettivo), permettendo ai datori di lavoro di imporre unilateralmente tale sistema a eventuali dipendenti non consenzienti creando la “banca del tempo di gruppo” (banco de horas grupal). Secondo questo modello la banca del tempo subordinata a un contratto collettivo può applicarsi a tutti i dipendenti di una squadra, unità economica o divisione qualora almeno il 60% dei dipendenti siano coperti da tale contratto collettivo [121]. Di conseguenza il contratto collettivo deve avere un effetto erga omnes parziale (relativo solo alla parte cattiva?). È facile comprendere i dubbi costituzionali sollevati da una tale soluzione, che si scontra [122] con la libertà di associazione (nelle forme positiva e negativa) sancita dalla Costituzione portoghese (Articolo 55) [123]. Eppure la Corte costituzionale (decisione n. 602/2013) si è rifiutata di dichiarare l’inco­stituzionalità di questa norma, seppur con una maggioranza minima (sostegno di 7 giudici su 13) [124]. Lo stesso principio si applica alla banca del tempo individuale. La banca del tempo regolamentata da un accordo individuale si applica a dipendenti che l’hanno rifiutata nella misura in cui la proposta del datore di lavoro sia stata accetta (il silenzio o anche il dissenso orale equivalgono all’assenso) dal 75% della squadra, unità economica o divisione. Questo quadro dogmatico ‘originale’ creato dal legislatore è piuttosto sorprendente, in quanto ammette una sorta di ‘contratto a sfavore di terzi’, o meglio, permette a singoli contratti di lavoro di ledere i diritti di terze parti [125].

2.2.2. – Questa riforma basata su orari di lavoro concordati è compatibile con il diritto vincolante a livello europeo e internazionale?

In primo luogo, la banca del tempo sembra essere in violazione della Convenzione n. 1 dell’OIL [126], stabilita dal Comitato di esperti sull’applicazione delle convenzioni e raccomandazioni [127].

In secondo luogo, il regime della banca del tempo non contempla alcun compenso “straordinario”, in potenziale violazione dell’Articolo 4 § 2 Carta sociale europea (riveduta) nonostante una certa tolleranza dimostrata dal Comitato europeo dei diritti sociali (Conclusioni 2014). La violazione interessa anche l’Articolo 6(1) della Convenzione n. 1 dell’OIL.

Infine, il ragionamento del Comitato europeo dei diritti sociali relativamente ai Reclami collettivi n. 55/2009 e n. 56/2009 [128], relativi al sistema francese delle giornate lavorative annuali (le système de forfait en jours sur l’année) può essere applicato in parte anche alla “banca del tempo” portoghese. Di fatto il Comitato europeo dei diritti sociali ha ritenuto che il sistema francese fosse in violazione del diritto a un orario di lavoro ragionevole ai sensi dell’Arti­colo 2 § 1 della Carta sociale europea (riveduta) [129]. Sebbene esistano differenze palesi tra il sistema di giornate lavorative annuali in Francia e in Portogallo (ad es. il quadro portoghese prevede limiti massimi giornalieri e mensili), in un certo senso il regime portoghese è più flessibile di quello francese (ad es. l’ambito è più ampio, in quanto applicabile a ogni dipendente; non sono necessari un contratto collettivo né un pagamento ad aliquota superiore).

Per questo il Comitato europeo dei diritti sociali ha avuto qualche riserva sul punto, in attesa di ulteriori informazioni relative al soddisfacimento di alcune condizioni da parte dei regimi di orario lavorativo flessibile in Portogallo (Conclusioni 2014). Questi requisiti si riferiscono, da una parte, ad adeguate garanzie fornite dal quadro giuridico “che circoscrive chiaramente la discrezionalità concessa a datori di lavoro e dipendenti di variare l’orario di lavoro attraverso la contrattazione” e, dall’altra, a “un ragionevole periodo di riferimento per il calcolo dell’orario di lavoro medio” (che secondo il quadro normativo portoghese può superare l’anno).

2.3. Riduzione dei bonus per lavoro straordinario

2.3.1. – Anche se gli accordi sull’orario di lavoro di cui sopra possono ridurre la necessità di lavoro straordinario, lo stesso emendamento al Codice del lavoro del 2009 (legge n. 23/2012) ha dimezzato gli aumenti della retribuzione oraria per lavoro straordinario (Articolo 268) [130] e ha abolito il diritto al riposo come compensazione per ore straordinarie svolte durante normali giorni di lavoro, giornate di riposo complementari infrasettimanali o festività pubbliche pari al 25% delle ore straordinarie svolte (Articolo 229) [131]. Allo stesso tempo è stata ampliata la possibilità di introdurre contratti collettivi in cui si rinunci specificamente a retribuzioni straordinarie più elevate.

Tali misure sono state concepite per ridurre il costo dello straordinario come previsto nel Protocollo d’intesa.

La Corte Costituzionale ha assunto una posizione secondo la quale non sussisteva alcuna incostituzionalità.

2.3.2. – L’obiettivo di ‘neutralizzare’ immediatamente tutte le clausole relative alla contrattazione collettiva e ai contratti di lavoro firmati prima dell’entrata in vigore della legge n. 23/2012, più favorevoli per i dipendenti, ha convinto il legislatore a sancire il primato della nuova regola rispetto a tutte le altre clausole (Articolo 7 della legge n. 23/2012).

Ciò è avvenuto tramite mezzi diversi: i) dichiarando nulle e inapplicabili le clausole di riposo compensatorio per straordinari svolti durante normali giorni di lavoro, giornate di riposo complementare infrasettimanali o festività pubbliche; ii) sospendendo per due anni tutte le clausole relative a condizioni più favorevoli in caso di straordinario; iii) riducendo, dopo questo periodo di due anni, la retribuzione straordinaria della metà (secondo il limite minimo per le aliquote stabilite nel Codice del lavoro) in caso di mancata ridiscussione di tali clausole.

Tutto ciò non era un requisito del Protocollo d’intesa, che indicava specificamente che tali norme avrebbero potuto essere “riviste al rialzo o al ribasso tramite contrattazione collettiva [132].

Tuttavia, la Corte Costituzionale (decisione 602/2013), in relazione alle clausole sulla contrattazione collettiva, ha dichiarato il provvedimento i) – la revoca del riposo compensatorio dovuto per straordinari svolti durante normali giornate di lavoro, giornate di riposo complementare infrasettimanali o festività pubbliche – incostituzionale. Dal momento che tali materie non si inseriscono nell’ambito del regime imperativo, permettendo quindi ai nuovi contratti collettivi (entrati in vigore dopo la legge del 2012) di prescrivere regimi più favorevoli per i lavoratori, le misure non erano una condizione necessaria né sufficiente per raggiungere la riduzione del costo del lavoro prevista dal legislatore. Di conseguenza questa norma ha costituito una limitazione sproporzionata del diritto alla contrattazione collettiva (Articoli 56 e 18 della Costituzione). Per ragioni analoghe, la Corte Costituzionale ha dichiarato incostituzionale la riduzione automatica dei valori previsti nel contratto collettivo al termine del periodo di 2 anni (iii) [133].

Eppure, la Corte Costituzionale ha convalidato la sospensione delle clausole sui contratti collettivi (ii), anche se questa lede il diritto alla contrattazione collettiva, in quanto misura temporanea, appropriata, necessaria ed equilibrata alla luce degli obiettivi posti dal Protocollo d’intesa e della competitività dell’economia nazionale in una situazione difficile.

2.4. Riduzione nel numero di giorni di ferie annuali

2.4.1. – Oltre alle misure previste dal Protocollo d’intesa, la legge n. 23/2012 ha eliminato il diritto a ferie annuali aggiuntive come premio per i dipendenti con basso tasso di assenteismo fino a 3 giorni in caso di mancanza o di un numero limitato di assenze ingiustificate (Articolo 238 del Codice del lavoro).

2.4.2. – L’obiettivo dietro l’eliminazione immediata dell’aumento della durata delle ferie annuali ha determinato un’equivalente limitazione delle misure contenute nei contratti collettivi e dei contratti di lavoro (Articolo 7 della legge n. 23/2012).

Per quanto riguarda i contratti collettivi, la Corte Costituzionale ha dichiarato questa norma incostituzionale per le stesse ragioni citate al punto i) che precede: violazione del diritto alla contrattazione collettiva.

2.5. Festività pubbliche

2.5.1. – In aggiunta alle misure richieste dal Protocollo, la legge n. 23/2012 ha eliminato quattro festività pubbliche (Articolo 234 del Codice del lavoro).

2.5.2. – Inoltre, al datore di lavoro è stata data l’opportunità di chiudere l’impresa ogni qualvolta la festività ricada di martedì o giovedì, potendo considerare tale chiusura come un giorno di vacanza, ovvero potendo essere compensata dai dipendenti con del lavoro extra non considerato straordinario (Articoli 242(2)(b) e 226(3) del Codice del lavoro).

2.5.3. – Inoltre, il pagamento del lavoro regolare svolto durante una festività pubblica presso un’azienda non tenuta a sospendere la propria operatività è stato ridotto alla metà. Lo stesso principio è stato applicato al riposo compensatorio alternativo, ridotto a mezza giornata (Articolo 269 del Codice del lavoro). La scelta tra le due alternative spetta al datore di lavoro.

2.5.4. – Analogamente al regime precedentemente citato e applicabile al lavoro straordinario (ii), l’Articolo 7 della legge n. 23/2012 ha sospeso per due anni tutte le clausole relative a condizioni più favorevoli per i lavoratori in termini di retribuzione o riposi compensatori per normale lavoro svolto durante festività pubbliche.

Per le stesse ragioni la Corte costituzionale non ha dichiarato l’incostitu­zionalità della norma.

2.5.5. – Questo regime è conforme al diritto europeo?

Secondo il Comitato europeo dei diritti sociali, questo regime non è conforme con l’Articolo 2 § 2 della Carta sociale europea (riveduta) dal momento che non prevede un’adeguata retribuzione del lavoro svolto durante festività pubbliche (Conclusioni 2014).

3. Risoluzione del contratto di lavoro: trattamento di fine rapporto

3.1. – Il Protocollo d’intesa stabilisce la necessità di sottoporre a revisione i trattamenti di fine rapporto per licenziamento o per altre forme di risoluzione del rapporto lavorativo [134]. Tale adeguamento aveva due obiettivi principali: i) allineare (al ribasso) i TFR alla media dell’UE [135], conservando i diritti maturati fino a quel momento e ii) creare un quadro giuridico comune per i trattamenti di fine rapporto di contratti aperti e contratti a termine (applicando regole analoghe a entrambi i casi). Le misure previste dal Protocollo d’intesa includevano anche l’eliminazione dei pagamenti minimi e la definizione di tetti massimi, insieme alla creazione di un fondo a sostegno di parte delle liquidazioni.

Questi cambiamenti sono stati introdotti progressivamente.

Il trattamento di fine rapporto è stato originariamente ridotto da 30 a 20 giorni di stipendio base e scatto di anzianità per ogni anno completo, senza limiti minimi e un doppio tetto massimo: i) il valore dello stipendio base e dello scatto di anzianità non potevano superare di 20 volte lo stipendio minimo mensile; ii) l’ammontare totale del TFR non poteva superare di 12 volte lo stipendio base mensile e gli scatti di anzianità, con un tetto massimo di 240 volte il valore dello stipendio minimo mensile. Questa riduzione è stata prima applicata alle nuove assunzioni (legge n. 53/2011 del 14 ottobre) ma è stata successivamente estesa a tutti i contratti di lavoro (legge n. 23/2012 del 25 giugno).

La legge garantiva i diritti maturati fino a quel momento stipulando che, per precedenti periodi contrattuali, la formula più vecchia e favorevole di calcolare la liquidazione sarebbe rimasta in vigore [136]. Di conseguenza l’ammon­tare del trattamento di fine rapporto, a parità di anzianità, sarà molto diverso a seconda della data della conclusione del contratto di lavoro. Ciò vuol dire che i lavoratori più giovani godranno di meno benefici rispetto ai colleghi più avanti con l’età ma con simile anzianità; questo punto mette in discussione alcuni dei principi della giustizia distributiva.

La successiva riforma del Codice del lavoro, introdotta con la legge n. 69/2013 del 30 agosto, ha ridotto ulteriormente il trattamento di fine rapporto a 12 giorni di stipendio base e scatto di anzianità per ogni anno di servizio. Di conseguenza l’ammontare del trattamento di fine rapporto è stato ridotto al di sotto della media dell’UE.

Infine, in cambio della riduzione del trattamento di fine rapporto è stato istituito un fondo specifico (legge n. 70 del 30 agosto 2013) [137].

3.2. – Analogamente a quanto descritto rispetto agli accordi sull’orario di lavoro (vedi sopra), l’Articolo 7 della legge n. 23/2012 stabilisce la priorità delle nuove regole sul trattamento di fine rapporto rispetto a qualsiasi contratto collettivo o contratto di lavoro con clausole più favorevoli. In tal modo sancisce l’invalidità delle clausole che concedono compensi più elevati secondo un contratto collettivo o contratto di lavoro valido prima dell’entrata in vigore della nuova legge.

Si prevede inoltre che i contratti collettivi successivi a tale data debbano essere conformi al Codice del lavoro su tale materia.

La Corte Costituzionale (sentenza 602/2013) ha ‘convalidato’ questa decisione. Di fatto la Corte ha ritenuto che non fosse possibile escludere il compenso dovuto in caso di risoluzione del contratto di lavoro dall’ambito della contrattazione collettiva; ciò nonostante, visti gli interessi in gioco, non è neanche possibile escludere la competenza del legislatore ad applicare delle limitazioni – più alte o più basse – sulle somme riconoscibili in tali casi [138].

4. Licenziamento

4.1. – Tra gli altri obiettivi, il Protocollo intendeva affrontare il problema della segmentazione del mercato del lavoro e aumentare l’uso di contratti a tempo indeterminato introducendo maggiore flessibilità al quadro giuridico del licenziamento per giusta causa [139].

Dal momento che la Costituzione portoghese garantisce una forte protezione contro il licenziamento senza giusta causa (Articolo 53), quello per ragioni disciplinari, le modifiche giuridiche si sono concentrate sul licenziamento individuale collegato all’estinzione del posto di lavoro (despedimento por extinção do posto de trabalho) e alla mancata idoneità (despedimento por inadaptação).

Eppure, un gran numero di misure attuate sono state successivamente annullate dalla Corte Costituzionale, come vedremo più avanti.

4.2. – Entrambi i regimi di licenziamento sono diventati meno onerosi. Il dovere del datore di lavoro di offrire a un dipendente una posizione disponibile e idonea in alternativa al licenziamento è stato rimosso (legge n. 23/2012, in modifica degli Articoli 368 e 375 del Codice del lavoro).

In ogni caso la Corte Costituzionale ha ritenuto tale emendamento incostituzionale (sentenza 602/2013), considerando che avrebbe determinato una limitazione sproporzionata dei diritti costituzionali alla sicurezza lavorativa (divieto di licenziamento senza giusta causa) qualora fosse disponibile un’altra posizione presso lo stesso datore di lavoro idonea alle qualifiche del dipendente.

Di conseguenza la legge n. 27 dell’8 maggio 2014 ha modificato l’Articolo 368 del Codice del lavoro ripristinando il dovere in capo al datore di lavoro di proporre, ove possibile, una posizione alternativa al licenziamento.

4.3. – Inoltre, il licenziamento dovuto all’eliminazione del posto di lavoro [140] è stato semplificato con l’abolizione della regola dell’anzianità nella selezione del/i dipendente/i da licenziare [141]. Il datore di lavoro ora può scegliere criteri alternativi, purché pertinenti e non discriminatori, nel caso in cui ci fossero diverse posizioni equivalenti da mettere in esubero (legge n. 23/2012, in modifica dell’Articolo 368 del Codice del lavoro).

Ancora una volta, la Corte Costituzionale ha ritenuto questo emendamento incostituzionale (decisione 602/2013). I nuovi criteri sono stati considerati troppo vachi e imprecisi per permettere un effettivo controllo giudiziario sulle scelte del datore di lavoro, dando così adito a licenziamenti arbitrari e legalmente incontrollabili. Da qui deriva la violazione del divieto costituzionale di licenziare senza giusta causa (Articolo 53).

Di conseguenza la legge n. 27/2014 ha ulteriormente modificato l’Articolo 368 del Codice del lavoro definendo il seguente ordine di criteri: i) peggiore valutazione di rendimento (secondo parametri già noti al dipendente); ii) minor qualifica accademica e professionale; iii) maggior costo di mantenimento del dipendente a carico dell’azienda; iv) minor esperienza nella posizione coperta; v) minor anzianità in azienda.

4.4. – Inoltre, le ragioni del licenziamento collegate alla mancata idoneità del dipendente sono state ampliate (legge n. 23/2012 in modifica dell’articolo 375 del Codice del lavoro). Il licenziamento è diventato possibile senza il tradizionale requisito secondo il quale il posto di lavoro aveva subito importanti modifiche tecnologiche o di altra natura nel corso del rapporto di lavoro. Inoltre, la procedura è stata accorciata.

Vale la pena citare che la Corte Costituzionale non ha dichiarato tali modifiche incostituzionali, dal momento che il legislatore ha previsto misure adeguate rispetto alla protezione dei dipendenti interessati e ha assicurato un idoneo equilibrio tra i diritti fondamentali della sicurezza lavorativa e della libertà economica.

III. Effetti della crisi e delle politiche di austerità sulla contrattazione collettiva e sulle procedure di estensione

1. Commenti generali

La riforma del sistema di contrattazione collettiva portoghese è cominciata prima della crisi ed è continuata successivamente.

La contrattazione collettiva ha subito un grave colpo durante la crisi e alcune delle ragioni sono da ricercare nelle riforme del diritto del lavoro [142], segnatamente quelle prescritte dal Protocollo d’intesa.

Come spiegato in precedenza, l’interferenza legislativa diretta nella contrattazione collettiva avveniva ogni qualvolta il legislatore dichiarava nulle o sospendeva le clausole dei contratti collettivi che garantivano un regime più favorevole ai lavoratori rispetto alla riforma della legge.

Dall’altra parte le riforme hanno concesso uno status nuovo e importante al contratto di lavoro, permettendogli di regolare in pejus problematiche che in precedenza potevano essere risolte solo tramite contrattazione collettiva (ad es. la banca del tempo) [143]. Per citare Júlio Gomes, sembra che il legislatore portoghese cercasse “un sistema di contrattazione collettiva guidata” e, di conseguenza, “il rispetto per l’autonomia privata collettiva esiste solo se e quando produce risultati graditi al legislatore [144].

Allo stesso tempo l’attuazione di altre misure prescritte dal Protocollo d’intesa, concepite per dare impulso alla contrattazione collettiva, hanno avuto l’effetto avverso di “paralizzare” la contrattazione, come vedremo più avanti.

Il Protocollo d’intesa ha proposto le seguenti misure [145]: i) definizione di criteri chiari per l’ampliamento amministrativo dei contratti collettivi (portarias de extensão), che dovrebbe includere la “rappresentatività delle organizzazioni negoziali e le implicazioni dell’estensione alle posizioni competitive di società non affiliate” “valutate sulla base di indicatori quantitativi e qualitativi”; ii) accorciamento dei periodi di ultrattività (sobrevigência) dei contratti collettivi scaduti e non rinnovati; iii) decentralizzazione della contrattazione collettiva; iv) creazione di un Centro per le relazioni occupazionali a sostegno del dialogo sociale e per fornire assistenza tecnica alle parti coinvolte nella contrattazione collettiva.

Le Specifiche Raccomandazioni al Paese del 2014 riaffermano la necessità di rivedere la sopravvivenza del regime degli accordi collettivi ed aggiungono la richiesta di aprire alla “possibilità di una sospensione concordata a livello di società degli accordi collettivi”, dando vita nel 2014 a nuova riforma del Codice del Lavoro.

2. Tendenza alla decentralizzazione

La promozione della contrattazione collettiva decentralizzata aveva lo scopo di facilitare l’adozione di accordi flessibili e promuovere l’adeguamento salariale in base alla produttività a livello aziendale.

A tal fine la legge n. 23/2012 ha modificato l’articolo 491(3) del Codice del lavoro, permettendo ai sindacati [146] di delegare ai consigli aziendali il potere di negoziare i contratti collettivi a livello di stabilimento nelle aziende con un minimo di 150 dipendenti [147], riducendo così la precedente soglia di 500 dipendenti.

D’altro canto, la legge n. 23/2012 incoraggia l’inclusione di clausole di articolazione tra diversi livelli di contrattazione (Articolo 482(5) del Codice del lavoro). Eppure tali misure non sono quasi mai state utilizzate.

3. Ultrattività dei contratti collettivi

Al fine di favorire una contrattazione collettiva più dinamica, era necessario persegue la regolare sostituzione dei vecchi contratti collettivi con contratti nuovi.

Di conseguenza, se non rinnovati, dopo un certo periodo di tempo – la cosiddetta ultrattività (sobrevigência) – i contratti collettivi decadranno.

La legge n. 55 del 25 agosto 2014 ha modificato l’Articolo 501 del Codice del lavoro, riducendo i limiti temporali della ultrattività (sobrevigência) applicabili ai contratti collettivi, in modo tale che, se non rinnovati, questi scadano più rapidamente. L’obiettivo è stato ottenuto attraverso: i) riduzione da 5 a 3 anni del periodo di validità delle clausole che subordinano la scadenza del contratto collettivo alla sua sostituzione con un nuovo contratto; ii) la riduzione da 18 a 12 mesi del periodo di validità dei contratti collettivi scaduti ma non ancora rinnovati.

4. Sospensione dei contratti collettivi

La legge n. 55 del 25 agosto 2014 ha modificato anche l’Articolo 502 del Codice del lavoro, permettendo la sospensione temporanea dei contratti collettivi in situazioni di crisi dovute al mercato o a ragioni strutturali o tecnologiche, catastrofi o altri eventi che ledano gravemente l’operatività normale del­l’impresa, ove necessaria ad assicurare la continuità della stessa e la salvaguardia dei posti di lavoro.

La sospensione è subordinata a un contratto scritto tra le parti firmatarie del contratto collettivo, debitamente negoziato e corredato dal periodo della sospensione e dai relativi effetti.

Il requisito dell’intervento degli originali firmatari dell’accordo settoriale è probabile che limiti la sua effettiva applicazione, ma una soluzione differente potrebbe portare a problemi costituzionali, dato che la Costituzione portoghese sembra attribuire il monopolio della contrattazione collettiva ai sindacati.

5. Vincoli all’estensione amministrativa dei contratti collettivi

Il diritto portoghese consente la proroga amministrativa dei contratti collettivi (portarias de extensão), uno strumento comunemente utilizzato prima del 2012. Questa proroga amministrativa colma la lacuna prodotta dal basso livello di adesione sindacale in Portogallo, rendendo possibile per un gran numero di dipendenti di beneficiare di contratti collettivi senza essere membri delle organizzazioni firmatarie. Tutto ciò è di fondamentale importanza per i giovani lavoratori, in quanto molti di loro non sono sindacalizzati e, di conseguenza (per effetto del principio di affiliazione vigente in Portogallo [148]), non sono direttamente protetti dai contratti collettivi.

La vera novità introdotta durante la crisi, in quanto richiesta dal Protocollo d’intesa, è stata la definizione dei criteri per la proroga dei contratti collettivi a dipendenti a/o datori di lavoro non affiliati alle associazioni firmatarie. Questo regime è stato applicato con la Risoluzione 90 del 31 ottobre 2012 del Consiglio dei Ministri, con la quale sono stati introdotti i seguenti criteri: un contratto collettivo può essere prorogato solo se le società rappresentate dall’asso­ciazione datoriale occupano almeno il 50% dei dipendenti di quello specifico settore, entro un ambito geografico, personale e professionale ben definito, salvo che la richiesta di proroga non includa le micro, piccole e medie imprese.

Le principali parti sociali con un seggio presso il Comitato permanente per la concertazione sociale si sono opposti a tale risoluzione, ritenendo che tale modifica minasse la contrattazione collettiva, in quanto “favoriva la concorrenza sleale divideva i lavoratori e cancellava gli incentivi alla loro affiliazione, promuovendo attività economiche informali e ledendo mortalmente la contrattazione collettiva” (citazione del CIP – Confederação Empresarial de Portugal) [149].

Il processo di attuazione della Risoluzione ha causato il blocco della contrattazione settoriale e una conseguente caduta drastica nel numero di nuovi contratti collettivi, nonché del numero di lavoratori da essi tutelati [150]. Così sono diminuiti drasticamente non solo il numero di nuovi contratti collettivi ma anche la copertura garantita. Di conseguenza i giovani lavoratori vedranno il ritorno dell’impero del contratto di lavoro, il cui ruolo sta sorpassando quello dei contratti collettivi. Un modello diverso di relazione industriale può sorgere lontano dal principio di favor laboratoris. Tutto ciò si riflette sui salari, che non sono ancora stati rivisti per effetto dell’erosione dei contratti collettivi.

Alla fine del programma di adeguamento con la Risoluzione n. 43 del 27 giugno 2014 il Consiglio dei Ministri ha modificato la precedente Risoluzione n. 90/2012 al fine di introdurre maggiore flessibilità nel criterio applicabile alle procedure di proroga amministrativa. Di conseguenza l’associazione datoriale dovrà soddisfare solo uno dei seguenti criteri: i) i datori di lavoro rappresentati occupano almeno il 50% dei dipendenti di quello specifico settore entro un ambito geografico, personale e professionale ben definito; o ii) almeno il 30% degli affiliati all’associazione datoriale firmataria del contratto sono micro, piccole e medie imprese.

Recentemente l’attuale governo ha deciso di revocare la Risoluzione 90/2012 (attraverso la Risoluzione n. 82/2017 del Consiglio dei Ministri, entrata in vigore il 10 giugno 2017) al fine di promuovere la proroga amministrativa dei contratti collettivi e definire nuovi criteri: impatto sugli stipendi dei dipendenti, al fine di parametrare i possibili impatti economici della proroga; ii) aumento salariale; iii) impatto sulla fascia retributiva e riduzione delle disuguaglianze nell’ambito del contratto collettivo da prorogare; iv) percentuale di dipendenti coinvolti (totale e per genere); v) proporzione di donne coinvolte.

IV. L’impatto delle misure di austerità sui giovani

In generale le riforme hanno prodotto redditi totali inferiori per una proporzione significativa di dipendenti, periodi di lavoro più lunghi (senza straordinario) e orari di lavoro flessibili, licenziamenti più facili e meno onerosi e una grave erosione della contrattazione collettiva. Ciò evidenzia il fatto che nuove generazioni di dipendenti dovranno affrontare un quadro normativo più flessibile, con standard di tutela meno efficaci se confrontati con quelli di colleghi con maggiore anzianità, correndo il rischio di entrare in un vortice di incertezza occupazionale, con minor potere negoziale e copertura da parte dei contratti collettivi.

La serie di misure descritte ha avuto un forte impatto in termini di uguaglianza e povertà e, in tal senso, i giovani sono risultati particolarmente colpiti, come spiegato in precedenza [151]. Questi lavoratori percepiscono stipendi inferiori, sono sovra-rappresentati nelle categorie a salario minimo e con contratti a tempo parziale o temporaneo, in alcune mansioni e/o settori economici ben definiti e nell’economia informale, dove gli stipendi sono inferiori [152]. La paralisi della contrattazione collettiva e le procedure di proroga hanno peggiorato il quadro d’insieme.

Allo stesso tempo il nuovo diritto del lavoro sta influenzando negativamente l’equilibrio vita-lavoro, con effetti ovvi in termini di tasso di natalità, il più basso dell’Unione dopo l’Italia (Eurostat 2015).

D’altra parte, ha fortemente favorito il processo di emigrazione dei giovani più qualificati (“fuga di cervelli”). Il Portogallo è il secondo Paese europeo (dopo Malta) con il maggior tasso di emigranti in proporzione alla popolazione residente [153] e questa nuova ondata migratoria interessa la popolazione più giovane e qualificata. I giovani portoghesi sono i cittadini dell’Unione con maggiori possibilità di emigrare in un altro Paese alla ricerca di migliori opportunità di lavoro. Di media il 40% di loro pensa di lasciare il paese, una percentuale superiore solo in Slovenia (57%) e Italia (55%) [154].

Di fatto, se le riforme hanno avuto un impatto negativo palese sui dipendenti, se si esclude l’abbassamento del costo del lavoro, il loro contributo ad aumentare la competitività delle imprese è incerto [155] e lo stesso vale per la creazione di posti di lavoro. Una delle “vecchie” credenze vuole che la “flessibilizzazione” del mercato del lavoro stimola la creazione di posti di lavoro, specialmente tra i giovani colpiti dalla forte disoccupazione. Sebbene la sua veridicità non sia stata provata, il legislatore sembra voler seguire una sorta di “principio precauzionale” [156]: in caso di dubbio la flessibilità deve aumentare ... Di fatto, durante gli anni dell’austerità il tasso di disoccupazione è aumentato. Grecia, Italia, Portogallo e Spagna hanno visto aumentare il tasso di disoccupazione giovanile tra il 10% e il 20% dal 2010 al 2014, ben oltre la media dell’Unione a 28 [157] e nel periodo del “dopo-Troika” alti tassi di disoccupazione hanno continuato ad essere registrati in Portogallo (32% nel 2015 e 28% nel 2016) [158], rispetto al tasso dell’Unione a 28 (Eurostat, 2016).

In realtà il tasso di disoccupazione (incluso quello giovanile, che rimane considerevolmente più elevato rispetto al tasso di disoccupazione totale [159]) ha cominciato a scendere solo dopo l’inversione di alcune misure di austerità introdotte dal nuovo governo di sinistra eletto a novembre del 2015 [160]. Di conseguenza non è chiaro se il declino sia un prodotto delle misure di austerità o, in senso opposto, una conseguenza dell’inversione di tali misure oppure semplicemente un effetto di cambiamenti ciclici.

Secondo le autorità dell’Unione Europea [161], il merito va alle misure di austerità: la riforma del mercato del lavoro “ha incrementato gli incentivi per la creazione di lavoro” e l’alto livello di giovani disoccupati per lungo tempo potrebbe essere dovuto ad “alcuni aspetti del contesto legale”, il quale “scoraggia le aziende ad assumere lavoratori con contratti a tempo indeterminato”. In particolare, i datori di lavoro affrontano alti e incerti costi di licenziamento nel caso in cui i licenziamenti individuali vengano considerati ingiusti. “Ciò è dovuto in parte alla possibilità per un lavoratore di essere reintegrato se il licenziamento è giudicato ingiusto, e in parte all’inefficienza del sistema giudiziario”. Di conseguenza, ritengono che la strada per ridurre la disoccupazione dovrebbe passare attraverso la possibilità di consentire ulteriori licenziamenti. Ancora, per quanto riguarda la disoccupazione giovanile (“anche se ancora di una certa rilevanza, sta diminuendo”), qualche riconoscimento viene dato anche alle misure adottate nel contesto della Garanzia Giovani (Youth Guarantee) [162].

Tuttavia, la ripresa dell’occupazione viene accompagnata da un aumento dell’instabilità dei legami contrattuali [163], che va di pari passo con la stagnazione o addirittura la diminuzione della retribuzione. Si rivela quindi una discrepanza tra gli evidenti progressi negli indicatori generali di occupazione e le condizioni oggettive dei nuovi assunti, la gran parte dei quali sono soggetti a condizioni di lavoro incerte, insicure e mal pagate.

I tre principali riscontri che scaturiscono dalle caratteristiche dei 3.343.255 contratti di lavoro siglati tra novembre 2013 e maggio 2017 destano alcune preoccupazioni [164]:

(i) è in atto una tendenza al ribasso nelle strutture di impiego a tempo indeterminato (contratti a tempo indeterminato);

(ii) esistono una “miriade di contratti temporanei di breve durata, molti interinali o a tempo parziale, in rotazione permanente per lo stesso lavoro o addirittura per lo stesso lavoratore”;

(iii) è in corso una tendenza al deterioramento degli stipendi (non così pronunciato, viste le imminenti elezioni legislative del 2015 e gli impegni presi dall’at­tua­le governo, che hanno portato a tre aumenti del salario minimo nazionale).

Il nuovo quadro di riferimento per la sicurezza sociale e il lavoro imposto dalle misure di austerità ha peggiorato la qualità e la stabilità per le future generazioni di lavoratori e sembra aver inasprito le disuguaglianze in termini di occupazione giovanile.

Pertanto, il Portogallo continua ad affrontare il problema della disoccupazione giovanile, meramente attraverso la creazione di nuovi incentivi all’occu­pa­zione tramite riduzioni della sicurezza sociale (Decreto legge n. 72/2017 del 21 giugno), nonché tirocini professionali (Portaria n. 131/2017, del 7 aprile, rettificata con la Dichiarazione n. 15/2017, del 27 aprile), specificamente mirati all’assunzione di giovani disoccupati con contratti a tempo indeterminato, ma è ancora troppo presto per valutare i risultati.

 

 

NOTE

[1] The MoU had a quarterly monitoring system that led to twelve updates. See http://
www.portugal.gov.pt/pt/o-governo/arquivo-historico/governos-constitucionais/gc19/os-temas/
memorandos/memorandos.aspx. Since the start of the European Semester process in 2011, EU Member States under a financial assistance programme have as their priority to implement it and, hence, Portugal (in 2011, 2012 and 2013) received a single recommendation enjoining it to do so, without additional recommendations to avoid duplication of the measures set out in the Economic Adjustment programme.

[2] Surprisingly, the Revised European Social Charter (RESC) was not mentioned. The RESC was approved for ratification by Parliament Resolution No. 64-A/2001, of September 21th, and ratified by Presidential Decree No. 54-A/2001. The instrument of ratification was deposited on May 30th, 2002, and entered into force, with respect to Portugal, on July 1st, 2002.

[3] I. TÁVORA-P. GONZÁLEZ, The reform of joint regulation and labour market policy during the current crisis: national report on Portugal, in A. KOUKIADAKI-I. TÁVORA-M. LUCIO (eds.), Joint regulation and labour market policy in Europe during the crisis, ETUI, Brussels, 2016, 334.

[4] Approved by Law No. 7/2009 of February 12th. All Portuguese legislation can be consulted at: www.dre.pt. The 2009 Labour Code suffered eleven direct amendments from 2011 until 2016 (see http://www.pgdlisboa.pt/leis/lei_mostra_articulado.php?nid=1047&tabela=leis).

[5] Available at http://www.ces.pt/storage/app/uploads/public/58b/f17/f4e/58bf17f4edc0b556
660321.pdf.

[6] See http://www.portugal.gov.pt/media/424132/compromisso_crescimento_competitividad
e_emprego.pdf.

[7] The Agreement was signed by the Government, the General Workers Union (UGT), the Confederation of Industry (CIP), the Confederation of Portuguese Commerce (CCP), the Confederation of Portuguese Farmers (CAP) and the Confederation of Portuguese Tourism (CPT). The General Confederation of Portuguese Workers (CGTP-IN) refused to sign it, invoking that many of its measures constituted a step back in employees’ rights.

[8] Decree-law No. 143/2010 of December 31st.

[9] Acordo Sobre a Fixação e Evolução da Remuneração Mínima Mensal Garantida – available at: http://www.ces.pt/download/203/FixEvolRMMG2006.pdf – which established the minimum wage at EUR 500 in 2011.

[10] Decree-law No. 144/2014 of September 30th.

[11] Acordo Relativo à Atualização da Remuneração Mínima Mensal Garantida, Competitividade e Promoção do Emprego – available at: http://www.ces.pt/download/1687/2014_
Acordo_Atualizacao_RMG.pdf.

[12] “The last increase, above expected inflation and average productivity increases, is expected to make the minimum wage increasingly binding, as the share of employees covered already amounted to a fifth of the total in 2016. Minimum wage increases contribute to reducing high in-work poverty and may positively impact aggregate demand. However, they may entail employment risks, notably for the low-skilled. These risks did not materialise in the current context of recovery, but remain a challenge”. For a comparative analysis of the CSR until 2017, see S. CLAUWAERT, The country-specific recommendations (CSRs) in the social field. An overview and comparison. Update including the CSRs 2017-2018, European Trade Union Institute (ETUI), Brussels, 2017, available at: https://www.etui.org/Publications2/Background-analysis/The-country-specific-recommendations-CSRs-in-the-social-field.-An-overview-and-com­parison.-Update-including-the-CSRs-2017-2018.

[13] See Gabinete de Estratégia e Planeamento, Retribuição Mínima Mensal Garantida – maio 2017. Acompanhamento do Acordo sobre a Retribuição Mínima Mensal Garantida. 4.º Relatório, 65.

[14] Study of the FOUNDATION FRANCISCO MANUEL DOS SANTOS, Desigualdades do Rendimentos e Pobreza em Portugal, available at: https://www.ffms.pt/publicacoes/grupo-estudos/1700/desigualdade-do-rendimento-e-pobreza-em-portugal.

[15] Idem, 66 ff.

[16] FOUNDATION FRANCISCO MANUEL DOS SANTOS, Portugal Desigual, available at: https://
www.ffms.pt/destaques/detalhe/1697/portugal-desigual.

[17] Published in the 102th ILC Session (2013), available at: http://www.ilo.org/dyn/normlex/
en/f?p=1000:13100:0::NO:13100:P13100_COMMENT_ID:3077936. Convention No. 131 was ratified by Portugal through Decree No. 77/81 of June 19th.

[18] On the subject, see L.T. ALVES, El cumplimiento de la Carta Social Europea en materia de salarios – Un estudio comparado de los ordenamientos laborales portugués, español e italiano, Atelier, Barcelona, 2014, 76-86.

[19] The full texts of the decisions are available at: http://www.tribunalconstitucional.pt/tc/
acordaos/. Extended summaries in English are also available at: http://www.tribunalconstitucio
nal.pt/tc/en/acordaos/.

[20] This so-called “judicial activism” was supported by some legal literature (e.g., J.R. NOVAIS, Em defesa do Tribunal Constitucional, Almedina, Coimbra, 2014) and condemned by others (e.g., R. MEDEIROS, A jurisprudência constitucional portuguesa sobre a crise: entre a ilusão de um problema conjuntural e a tentação de um novo dirigismo constitucional, in G.A. RIBEIRO-L.P. COUTINHO, O Tribunal Constitucional e a crise – Ensaios críticos, Almedina, Coimbra, 2014, 263-288).

[21] Two interrelated episodes that illustrate this political and institutional tensions are described by I. TÁVORA-P. GONZÁLEZ, op. cit., 338-339.

[22] C. BOTELHO, 40 Anos de Direitos Sociais: uma reflexão sobre o papel dos direitos fundamentais sociais no século XXI, in Julgar, 2016, No. 29, 214; M. CANOTILHO-T. VIO­LANTE-R. LANCEIRO, Weak rights, strong principles: Social rights in the Portuguese constitutional jurisprudence during the economic crisis, paper presented at the World Con­gress of Constitutional Law 2014 – Constitutional Challenges: Global and Local, Workshop 4: Social rights and the challenges of economic crisis, available at: https://www.jus.uio.no/
english/research/news-and-events/events/conferences/2014/wccl-cmdc/wccl/papers/ws4/w4-ca
notilho,%20violante%20&%20lanceiro.pdf.; J.L. AMADO, La protección jurisdiccional de los derechos fundamentales de los trabajadores en Portugal: tópicos sobre el caso de las reduc­ciones salariales en el sector público, in Revista de Derecho Social, 2015, No. 69, 174-175.

[23] The annual holiday and Christmas allowances (thirteenth and fourteenth month pay) are considered part of the yearly wage, so their reduction or suspension expands the pay cuts.

[24] C. BOTELHO, “40 Anos de Direitos Sociais: uma reflexão sobre o papel dos direitos fundamentais sociais no século XXI”, cit., 214-215; M. CANOTILHO-T. VIOLANTE-R. LANCEIRO, op. cit., 8-9; J.L. AMADO, op. cit., 175.

[25] 4. When required for the purposes of legal security, reasons of fairness or an exceptionally important public interest, the grounds for which must be given, the Constitutional Court may determine a scope for the effects of the unconstitutionality or illegality that is more restricted than that provided for in paragraphs (1) and (2)”.

[26] M. LUCAS PIRES, Public versus private or State versus Europe? A Portuguese constitutional tale, in Michigan Journal of International Law, Emerging Scholarship Project, 2013, vol. 1, 105, available at: http://www.mjilonline.org/wordpress/wp-content/uploads/2013/07/Pires.pdf.

[27] M. CANOTILHO-T. VIOLANTE-R. LANCEIRO, op. cit., 7 and passim. C. BOTELHO, “40 Anos de Direitos Sociais: uma reflexão sobre o papel dos direitos fundamentais sociais no século XXI”, cit., 212, mentions “a principlelisticanalysis” that disregards the scrutiny of the affected social fundamental rights.

[28] Other principles referred to in different judgments are, for instance, the principles of legal certainty and the protection of legitimate expectations. See Ibid.

[29] Ibid.

[30] Case C-128/12, Order of the Court of March 7th, 2013 (Sindicato dos Bancários do Norte, Sindicato dos Bancários do Centro, Sindicato dos Bancários do Sul e Ilhas, Luís Miguel Rodrigues Teixeira de Melo v. BPN – Banco Português de Negócios, SA); Case C-264/12, Order of the Court of June 26th, 2014 (Sindicato Nacional dos Profissionais de Seguros e Afins v. Fidelidade Mundial – Companhia de Seguros, SA). These Orders are available only in Portuguese and in French.

[31] C. BARNARD, The silence of the Charter: social rights and the Court of Justice, in S. DE VRIES-U. BERNITZ-S. WEATHERILL (eds.), The EU Charter of Fundamental Rights as a binding instrument – Five years old and growing,Oxford, Hart Publishing, 2015, 175. The Author adds another reason for the ECJ reluctance: “national labour standards are at issue, matters which, as part of the original settlement of the Treaty of Rome, were to be delivered at Member State level”.

[32] Ibid., 177-178. Similarly, S. ROBIN-OLIVIER, Les normes sociales internationales et européennes et le développement du droit par les juges en Europe in Droit Social, 2016, No. 3, 222, states that the ECJ refusal privileged economic choices and political powers to the detriment of legal arguments and judicial power.

[33] The first instalment shall be released subject to the entry into force of the Loan Facility Agreement and the Memorandum of Understanding. Any subsequent loan releases shall be conditional upon a favourable review by the Commission, in consultation with the ECB, of Portugal’s compliance with the general economic policy conditions as defined by this Decision and the Memorandum of Understanding”.

[34] C. BARNARD, op. cit., 175-178.

[35] Ibid., 177.

[36] Case C-617/10, Judgment of the Court of February 26th, 2013 (Åklagaren v. Hans Åkerberg Fransson), § 21.

[37] C. BARNARD, op. cit., 178-179. Regarding how the Court might decide such cases, see Ibid., 180-181.

[38] MoU – measure 4.6 (May 2011 version).

[39] The Portuguese collective bargaining system is based on the affiliation principle, that is, as a rule, collective agreements are only applicable to employees affiliated to the signatory trade unions and to the employers that are part of the collective agreement or that are affiliated to the employers’ associations that signed the agreement (article 496 of the Labour Code).

[40] Other constitutional rights potentially affected are work-life balance, rest and leisure time and personality development. See C.O. CARVALHO, A organização e a remuneração dos tempos de trabalho: em especial o banco de horas, in Direito e Justiça (volume especial) – Estudos dedicados ao Professor Doutor Bernardo da Gama Lobo Xavier, vol. I, Universidade Católica Editora, Lisboa, 2015, 505-507.

[41] Ibid., 495-508.

[42] See the exceptional number of dissenting opinions, many of them accompanied by explanatory texts, reflecting the extremely complex nature of the matters, available at: http://www.
tribunalconstitucional.pt/tc/acordaos/20130602.html.

[43] See F.L. FERNANDES, O tempo de trabalho, Coimbra Editora, Coimbra, 2012, 93 and 112.

[44] ILO, C001 – Hours of Work (Industry) Convention, 1919 (No. 1), ratified by Portugal through Decree No. 15361 of March 3rd, 1928.

[45] Report of the Committee of Experts on the Application of Conventions and Recommendations, 104th Session of the International Labour Conference, 2015, 408-409, available at: http://www.ilo.org/ilc/ILCSessions/104/reports/reports-to-the-conference/WCMS_343022/lang
--en/index.htm.

[46] ECSR, decision on the merits, June 23rd, 2010, Confédération Générale du Travail (CGT) v. France, Complaint No. 55/2009; and decision on the merits, June 23rd, 2010, Confédération Française de l’Encadrement (CFE-CGC) v. France,Complaint No. 56/2009.

[47] See J.F. AKANDJI-KOMBÉ, Réflexions sur l’efficacité de la Charte sociale européenne à propos de la décision du Comité européen des droits sociaux du 23 juin 2010, in Revue de Droit du Travail, No. 4, 2011, 233 ff.; S. LAULOM,L’organisation du temps de travail sous l’influence des droits sociaux européens, in Revue de Droit du Travail, No. 5, 2011, 298 ff.; M. MINÉ, La droit du temps de travail à la lumière de la Charte Sociale Européenne, in Semaine Social Lamy, No. 1575, 2011.

[48] From the previous amount of 50% for the first overtime hour worked, 75% for additional hours and 100% for overtime done during weekly rest or public holidays.

[49] The 2012 Law only maintained the right to paid compensatory rest for work done on mandatory weekly rest days and during the daily rest period, and for normal work done on public holidays at companies not required to close on such days (albeit, in the latter case, the employer could choose to give extra pay as an alternative).

[50] MoU – measure 4.6 (May 2011 version).

[51] The Court said that the Law was modelling the contents of contracts by replacing solutions that were created by means of collective autonomy and interfering with matters reserved to collective bargaining.

[52] MoU – measure 4.4 (May 2011 version).

[53] The Portuguese authorities published a study in 2012 which compared different EU rules on the severance payments due in each system for the termination of employment contracts – Ministério da Economia e do Emprego, Secretaria de Estado do Emprego, Análise comparativa dos regimes de compensações no caso de cessação do contrato de trabalho na União Europeia, 2012.

[54] For further developments on the legal regime, see R.C. SILVA, Portuguese labour law reform: developments in 2011-2012, in European Labour Law Journal, 2012, Vol. 3, No. 1, 90-91; D. MARTINS, Labour law in Portugal between 2011 and 2014, in Young Scholars Meeting of the XI European Regional Congress 2014, Dublin, 7, available at: http://islssl.org/wp-content/uploads/2014/08/Portuguese-National-Report.pdf.

[55] See D. MARTINS, op. cit., 7-8.

[56] This reasoning was criticised by some legal literature (e.g., A.T. RIBEIRO, O art. 7.º da Lei n.º 23/2012 e o Acórdão do Tribunal Constitucional n.º 602/2013 – Análise dos efeitos da Lei nova sobre as convenções coletivas em aplicação à data da sua entrada em vigor, in Questões Laborais, No. 43, 2013, 217-219).

[57] MoU – measure 4.5 (May 2011 version).

[58] This dismissal takes place in cases where there is no room for collective redundancy on account of the number of employees affected.

[59] The Labour Code originally established the following legally binding criteria to select employees to dismiss: least seniority at the work position; least seniority in the professional category; professional category of lower rank; least seniority in the company.

[60] The effects of both the crisis and the austerity measures on collective bargaining are analysed by M.P. CAMPOS LIMA, O desmantelamento do regime de negociação coletiva em Portugal, os desafios e as alternativas, in Cadernos do Observatório, No. 8, 2016, 29 ff., available at: http://www.ces.uc.pt/observatorios/crisalt/?id=6522&pag=9331.  

[61] The 2003 Labour Code adopted new provisions on the relation between law and collective agreements, allowing for the latter, as a rule, to establish less favourable conditions than those prescribed by the law (it was the end of the traditional favor laboratoris principle set as a rule). Nevertheless, this principle is applicable, as a rule, in the relation between the law or collective agreements and the employment contract.

[62] J. GOMES, Algumas reflexões sobre as alterações introduzidas no Código do Trabalho pela Lei n.º 23/2012 de 15 de Junho, in Revista da Ordem dos Advogados, 2012, II/III, 607, available at: https://portal.oa.pt/upl/%7B40d78a50-3ecd-41a1-a4b1-a298f00f043d%7D.pdf.

[63] MoU – measures 4.7 and 4.8 (May 2011 version).

[64] In the Portuguese industrial relations system, the competence to celebrate collective agreements, at all levels, on behalf of the employees, is given only to the trade unions (Article 56(3) of the Constitution and Article 443 of the Labour Code).

[65] The MoU prescribed the lowering of the firm size threshold above which workers’ councils could conclude firm-level agreements to 250 employees (4.8).

[66] See footnote 39.

[67] See I. TÁVORA-P. GONZÁLEZ, op. cit., 347-349.

[68] See Centro de Relações Laborais (CRL), Relatório Anual sobre Negociação Coletiva – 2015, 31, available at: https://www.crlaborais.pt/negociacao-coletiva-relatorios; Centro de Re­lações Laborais (CRL), A Negociação coletiva em números – 2005-2016, 10-11, available at: https://www.crlaborais.pt/inf-estatistica; Livro Verde sobre as Relações Laborais 2016, 395 ff. (available at: http://cite.gov.pt/pt/destaques/noticia613.html).

[69] This is also confirmed by ILO, Global employment trends for youth 2015 – Scaling up investments in decent jobs for youth, Geneva, 41 passim.

[70] ILO, Global employment trends for youth 2015 – Scaling up investments in decent jobs for youth, Geneva, 70. As stated in this study, “OECD (2006) measured the risk of low pay among youth as more than twice as high as the risk for prime-age workers, with the proportion of young people in low-paid employment ranging from one in five young workers in Portugal to two-thirds in the Netherlands”.

[71] See Observatório da Emigração, Emigração Portuguesa. Relatório estatístico 2016, a­vailable at: http://observatorioemigracao.pt/np4/5751.html.

[72] See ILO, Global employment trends for youth 2015 – Scaling up investments in decent jobs for youth, Geneva, 50.

[73] TÁVORA, I.-GONZÁLEZ, P., op. cit., 387.

[74] See A.C. FERREIRA, Sociedade da austeridade e direito do trabalho da exceção, Vida Económica, Porto, 2012, 117 ff. As the author explains, the chances that flexibilisation of labour legislation leads to “reducing unemployment, creating jobs, increasing productivity and economic growth” are questionable. Indeed, “the precautionary principle appears as a mystification, which is synonymous with the fear principle, by concealing the fact that the causal links between labour flexibility and social benefits are uncertain and that the measures taken create their own risks”.

[75] See ILO, Global employment trends for youth 2015 - Scaling up investments in decent jobs for youth, Geneva, 21-22 and 41.

[76] Statistics Portugal – INE, Pordata – https://www.pordata.pt/Portugal/Taxa+de+desem
prego+total+e+por+grupo+etário+(percentagem)-553-5398. The Country Specific Recommendations (CSR) 2014 assert the need to “address the high youth unemployment” and the CSR 2017 recognises that “Labour market conditions have improved but youth and long-term unemployment, as well as the share of temporary employees, are still high”.

[77] In May 2017, the total unemployment rate was 9.4% and the youth unemployment rate was 23.9% (Eurostat – July 2017).

[78] In November 2015, a new left wing Government took office and started to reverse some of the measures adopted by the previous Government, namely: i) increasing the minimum wage; ii) restoring public employees’ pay cuts progressively; iii) restoring the four public holidays that had been eliminated; iv) reducing the maximum working time limits for public employees to the previous 35 hours per week.

[79] See S. CLAUWAERT, op. cit., 60; EUROPEAN COMMISSION, Recommendation for a Council Recommendation on the 2017 National Reform Programme of Portugal and delivering a Council opinion on the 2017 Stability Programme of Portugal, Brussels, 22.5.2017, COM(2017) 521 final, 33.

[80] The Youth Guarantee was implemented through the National Plan for the Implementation of a Youth Guarantee (Plano Nacional de Implementação de uma Garantia para a Juventude – PNI-GJ), approved by Council of Ministers Resolution No. 104/2013, of December 31st. It is an inter-ministerial plan aimed at providing young people with new opportunities regarding education and training, internship or employment, within four months after becoming unemployed or leaving the educational and training system. Portugal decided to extend the age range up to the age of 29, considering that it has a youth unemployment rate above the EU average. Its application is carried out by Instituto do Emprego e Formação Profissional (IEFP) and the concrete measures are described in Livro Verde sobre as Relações Laborais 2016 (available at: http://cite.gov.pt/pt/destaques/noticia613.html) and can also be consulted at https://bdfaq.iefp.pt/index.php?action=show&cat=107. The 2012 Tripartite Agreement on Growth, Competitiveness and Employment (Compromisso para o Crescimento, Competitividade e Emprego) mentioned above also provided for a set of measures to strengthen active employment policies, which were later developed by Decree-Law No. 13/2015, of January 26th.

[81] This is also mentioned in the Country Specific Recommendations 2017: “the stock of temporary contracts remains stable at high levels. High labour market segmentation adversely affects workers’ career prospects and incomes, in particular among the young”, which recommends Portugal to “promote hiring on open-ended contracts, including by reviewing the legal framework”.

[82] J. RAMOS DE ALMEIDA, Novo emprego. Que emprego? In Barómetro das Crises, No. 16, 2017, available at: http://www.ces.uc.pt/observatorios/crisalt/documentos/barometro/16Baro
metroCrises_Novo_emprego.pdf.

[83] Il PdI prevedeva un sistema di supervisione trimestrale che ha prodotto dodici aggiornamenti. Cfr. http://www.portugal.gov.pt/pt/o-governo/arquivo-historico/governos-constituciona
is/gc19/os-temas/memorandos/memorandos.aspx. Dall’inizio del processo del Semestre Europeo nel 2011, gli Stati Membri dell’Unione Europea sotto un programma di assistenza finanziaria hanno come priorità la sua attuazione e, di conseguenza, il Portogallo (nel 2011-2012-2013) ha ricevuto una singola raccomandazione che lo esorta a farlo, senza ulteriori raccomandazioni per evitare la duplicazione delle misure stabilite nel programma di Aggiustamento Economico.

[84] Sorprendentemente non è stata fatta menzione della Carta sociale europea (riveduta). La Carta sociale europea (riveduta) è stata approvata per ratifica da parte del Parlamento con Risoluzione n. 64.A/2001 del 21 settembre e ratificata con Decreto presidenziale n. 54-A/2001. Lo strumento di ratifica è stato depositato il 30 maggio 2002 ed è entrato in vigore in Portogallo in data 1° luglio 2002.

[85] I. TÁVORA-P. GONZÁLEZ, The reform of joint regulation and labour market policy during the current crisis: national report on Portugal, in A. KOUKIADAKI-I. TÁVORA-M. LUCIO (eds.), Joint regulation and labour market policy in Europe during the crisis, ETUI, Brussels, 2016, 334.

[86] Approvato con legge n. 7/2009 del 12 febbraio. È possibile consultare la legislazione portoghese sul sito: www.dre.pt. Il Codice del lavoro del 2009 ha subito ben undici modifiche dirette tra il 2011 e il 2016 (Cfr. http://www.pgdlisboa.pt/leis/lei_mostra_articulado.php?nid
=1047&tabela=leis).

[87] Cfr. http://www.ces.pt/storage/app/uploads/public/58b/f17/f4e/58bf17f4edc0b556660321.
pdf.

[88] Cfr. http://www.portugal.gov.pt/media/424132/compromisso_crescimento_competitivida
de_emprego.pdf
.

[89] L’Accordo è stato firmato da governo, sindacato generale dei lavoratori (UGT), Confederazione industriale (CIP), Confederazione degli esercenti portoghesi CCP), Confederazione degli agricoltori portoghesi (CAP) e Confederazione del turismo portoghese (CPT). La Confederazione generale dei lavoratori portoghesi (CGTP-IN) si è rifiutata di firmare, sostenendo che molte delle misure previste fossero un passo indietro in termini di diritti dei lavoratori.

[90] Decreto Legge n. 143/2010 del 31 dicembre.

[91] Acordo Sobre a Fixação e Evolução da Remuneração Mínima Mensal Garantida – disponibile su: http://www.ces.pt/download/203/FixEvolRMMG2006.pdf – che nel 2011 ha quantificato il salario minimo in EUR 500.

[92] Decreto Legge n. 144/2014 del 30 settembre.

[93] Acordo relativo à Atualização da Remuneração Mínima Mensal Garantida, Competitividade e Promoção do Emprego – disponibile su: http://www.ces.pt/download/1687/2014_Acordo_A
tualizacao_RMG.pdf.

[94] “L’ultimo incremento, al di sopra dell’inflazione attesa e degli incrementi medi di produttività, è previsto che renda il salario minimo sempre più vincolante, dato che la quota di dipendenti coperti ammontava già ad un quinto del totale nel 2016. Gli incrementi del salario minimo contribuiscono a ridurre l’elevata povertà dei lavoratori e potrebbero impattare positivamente sulla domanda aggregata. Tuttavia, potrebbero comportare rischi occupazionali, soprattutto per i soggetti poco qualificati. Questi rischi non si sono concretizzati nell’attuale contesto di recupero, ma restano una sfida”. Per una analisi comparata del CSR fino al 2017, vedi S. CLAUWAERT, The country-specific recommendations (CSRs) in the social field. An overview and comparison. Update including the CSRs 2017-2018, European Trade Union Institute (ETUI), Brussels, 2017, disponibile su: https://www.etui.org/Publications2/Background-ana
lysis/The-country-specific-recommendations-CSRs-in-the-social-field.-An-overview-and-com
parison.-Update-including-the-CSRs-2017-2018.

[95] Cfr. Gabinete de Estratégia e Planeamento, Retribuição Mínima Mensal Garantida – maio 2017. Acompanhamento do Acordo sobre a Retribuição Mínima Mensal Garantida. 4.º Relatório, 65.

[96] Studio della fondazione FRANCISCO MANUEL DOS SANTOS, Desigualdades do Rendimentos e Pobreza em Portugal, disponibile su: https://www.ffms.pt/publicacoes/grupo-estudos/1700/desigualdade-do-rendimento-e-pobreza-em-portugal.

[97] Idem, 66 ss.

[98] FONDAZIONE FRANCISCO MANUEL DOS SANTOS, Portugal Desigual, disponibile su: https://www.ffms.pt/destaques/detalhe/1697/portugal-desigual.

[99] Pubblicato nella 102a sessione dell’ILC (2013), disponibile su: http://www.ilo.org/dyn/
normlex/en/f?p=1000:13100:0::NO:13100:P13100_COMMENT_ID:3077936. La Convenzione n. 131 è stata ratificata dal Portogallo con Decreto n. 77/81 del 19 giugno.

[100] Sull’argomento, cfr. L.T. ALVES, El cumplimiento de la Carta Social Europea en materia de salarios – Un estudio comparado de los ordenamientos laborales portugués, español e italiano, Atelier, Barcelona, 2014, 76-86.

[101] Le sentenze integrali della Corte sono disponibili su: http://www.tribunalconstitu
cional.pt/tc/acordaos/. Le sinossi in lingua inglese sono disponibili su: http://www.tribunalcon
stitucional.pt/tc/en/acordaos/.

[102] La cosiddetta “ingerenza giudiziale” ‘è stata sostenuta da parte della letteratura giuridica (ad es. J.R. NOVAIS, Em defesa do Tribunal Constitucional, Almedina, Coimbra, 2014) e condannata dall’altra (ad es. R. MEDEIROS, A jurisprudência constitucional portuguesa sobre a crise: entre a ilusão de um problema conjuntural e a tentação de um novo dirigismo con­stitucional, in G.A. RIBEIRO-L.P. COUTINHO, O Tribunal Constitucional e a crise – Ensaios críticos, Almedina, Coimbra, 2014, 263-288).

[103] Due episodi collegati che illustrano queste tensioni politico-istituzionali sono descritte da I. TÁVORA-P. GONZÁLEZ, op. cit., 338-339.

[104] C. BOTELHO, 40 Anos de Direitos Sociais: uma reflexão sobre o papel dos direitos fundamentais sociais no século XXI, in Julgar, 2016, n. 29, 214; M. CANOTILHO-T. VIOLANTE-R. LANCEIRO, Weak rights, strong principles: Social rights in the Portuguese constitutional jurisprudence during the economic crisis, articolo presentato al World Congress of Constitutional Law 2014 – Constitutional Challenges: Global and Local, Workshop 4: Social rights and the challenges of economic crisis, disponibile su: https://www.jus.uio.no/english/
research/news-and-events/events/conferences/2014/wccl-cmdc/wccl/papers/ws4/w4-canotilho,
%20violante%20&%20lanceiro.pdf.; J.L. AMADO, La protección jurisdiccional de los dere­chos fundamentales de los trabajadores en Portugal: tópicos sobre el caso de las reducciones salariales en el sector público, in Revista de Derecho Social,2015, n. 69, 174-175.

[105] Le ferie annuali e le mensilità aggiuntive (tredicesima e quattordicesima) sono considerate parte del salario annuale, quindi la loro riduzione o sospensione equivale a un taglio salariale.

[106] C. BOTELHO, “40 Anos de Direitos Sociais: uma reflexão sobre o papel dos direitos fundamentais sociais no século XXI”, cit., 214-215; M. CANOTILHO-T. VIOLANTE-R. LANCEIRO, op. cit., 8-9; J.L. AMADO, op. cit., 175.

[107]4. Quando richiesto ai fini della sicurezza giuridica, ragioni di equità o interessi pubblici di natura eccezionalmente sensibile, e le relative ragioni, la Corte costituzionale può definire un quadro di riferimento in termini di effetti della costituzionalità o illegalità più ristretto rispetto a quanto previsto dai paragrafi (1) e (2)”.

[108] M. LUCAS PIRES, Public versus private or State versus Europe? A Portuguese constitutional tale, in Michigan Journal of International Law, Emerging Scholarship Project, 2013, vol. 1, 105, disponibile su: http://www.mjilonline.org/wordpress/wp-content/uploads/2013/07/
Pires.pdf.

[109] M. CANOTILHO-T. VIOLANTE-R. LANCEIRO, op. cit., 7 passim. C. BOTELHO, “40 Anos de Direitos Sociais: uma reflexão sobre o papel dos direitos fundamentais sociais no século XXI”, cit., 212, cita “un’analisi di principio” che non include una disamina dei diritti sociali fondamentali coinvolti.

[110] Gli altri principi citati in diversi giudizi sono, ad esempio, i principi di certezza giuridica e protezione delle legittime attese. Cfr. Ibidem.

[111] Ibidem.

[112] Causa C-128/12, Provvedimento del 7 marzo 2013 (Sindicato dos Bancários do Norte, Sindicato dos Bancários do Centro, Sindicato dos Bancários do Sul e Ilhas, Luís Miguel Rodrigues Teixeira de Melo v. BPN – Banco Português de Negócios, SA); Causa C-264/12, Provvedimento del 26 giugno 2014 (Sindicato Nacional dos Profissionais de Seguros e Afins v. Fidelidade Mundial – Companhia de Seguros, SA). I provvedimenti sono disponibili in lingua portoghese e francese.

[113] C. BARNARD, The silence of the Charter: social rights and the Court of Justice, in S. DE VRIES-U. BERNITZ-S. WEATHERILL (eds.), The EU Charter of Fundamental Rights as a binding instrument – Five years old and growing,Oxford, Hart Publishing, 2015, 175. L’autore adduce un’ulteriore ragione della riluttanza della Corte europea: “La definizione degli standard lavorativi nazionali è una materia che, secondo gli accordi originali del Trattato di Roma, rimane di competenza degli Stati membri”.

[114] Ibidem, 177-178. in termini analoghi S. ROBIN-OLIVIER, Les normes sociales internationales et européennes et le développement du droit par les juges en Europe in Droit Social, 2016, n. 3, 222, afferma che il rifiuto della Corte di Giustizia dell’Unione Europea ha privilegiato le scelte economiche e i poteri politici a scapito degli argomenti giuridici e del potere giudiziario.

[115] Il primo pagamento sarà concesso in seguito all’entrata in vigore dell’Accordo sullo strumento di prestito e del Protocollo d’intesa. Qualsiasi prestito successivo sarà subordinato all’esito positivo della revisione svolta dalla Commissione in consultazione con la BCE sulla conformità del Portogallo con le condizioni politico-economiche generali, come definite nella Decisione e nel Protocollo d’intesa”.

[116] C. BARNARD, op. cit., 175-178.

[117] Ibidem, 177.

[118] Causa C-617/10, Sentenza della Corte del 26 febbraio 2013 (Åklagaren v. Hans Åkerberg Fransson), § 21.

[119] C. BARNARD, op. cit., 178-179. Per le eventuali decisioni della corte, cfr. Ibidem, 180-181.

[120] Protocollo d’intesa – misura 4.6 (Versione di maggio 2011).

[121] Il sistema di contrattazione collettiva portoghese si basa sul principio di affiliazione; tale principio prevede che i contratti collettivi di regola siano solo applicabili a dipendenti affiliati ai sindacati firmatari e ai dipendenti facenti parte del contratto collettivo in virtù dell’affilia­zione alle associazioni di lavoratori firmatarie del contratto (Articolo 496 del Codice del lavoro).

[122] Gli altri diritti costituzionali potenzialmente lesi includono l’equilibrio vita-lavoro, il diritto al riposo e allo svago e lo sviluppo personale. Cfr. C.O. CARVALHO, A organização e a remuneração dos tempos de trabalho: em especial o banco de horas, in Direito e Justiça (volume especial) – Estudos dedicados ao Professor Doutor Bernardo da Gama Lobo Xavier, vol. I, Universidade Católica Editora, Lisboa, 2015, 505-507.

[123] Ibid., 495-508.

[124] Cfr. il vasto numero di opinioni divergenti, molte corredate di testo esplicativo, a testimonianza della natura estremamente complessa della materia, disponibile su: http://www.
tribunalconstitucional.pt/tc/acordaos/20130602.html.

[125] Cfr. F.L. FERNANDES, O tempo de trabalho, Coimbra Editora, Coimbra, 2012, 93 e 112.

[126] OIL, C001 – Convenzione sulla durata del lavoro (Industria), 1919 (No. 1), ratificata dal Portogallo con Decreto n. 15361 del 3 marzo 1928.

[127] Rapporto del Comitato di esperti sull’applicazione delle convenzioni e raccomandazioni, 104a sessione della International Labour Conference, 2015, 408-409, disponibile su: http://
www.ilo.org/ilc/ILCSessions/104/reports/reports-to-the-conference/WCMS_343022/lang--en/in­dex.htm.

[128] Comitato europeo dei diritti sociali, decisione sul merito, 23 giugno 2010, Confédération Générale du Travail (CGT) v. France, Reclamo n. 55/2009; e decise sul merito, 23 giugno 2010, Confédération Française de l’Encadrement (CFE-CGC) v. France, Reclamo n. 56/2009.

[129] Cfr. J.F. AKANDJI-KOMBÉ, Réflexions sur l’efficacité de la Charte sociale européenne à propos de la décision du Comité européen des droits sociaux du 23 juin 2010, in Revue de Droit du Travail, n. 4, 2011, 233 ss.; S. LAULOM,L’organisation du temps de travail sous l’influence des droits sociaux européens, in Revue de Droit du Travail, n. 5, 2011, 298 ss.; M. MINÉ, La droit du temps de travail à la lumière de la Charte Sociale Européenne, in Semaine Social Lamy, n. 1575, 2011.

[130] Dalla precedente retribuzione del 50% per la prima ora di straordinario, 75% per le ore ulteriori e 100% per le ore straordinarie durante il riposo settimanale o le festività pubbliche.

[131] La legge del 2012 ha manutenuto solamente il diritto a riposo compensatorio retribuito per il lavoro svolto durante giorni di riposo obbligatorio e durante il periodo di riposo quotidiano, nonché per il lavoro normale svolto durante festività pubbliche preso aziende non tenute a chiudere in tali occasioni (sebbene, in quest’ultimo caso, il datore di lavoro possa scegliere di concedere in alternativa una retribuzione straordinaria).

[132] Protocollo d’intesa – misura 4.6 (Versione di maggio 2011).

[133]La Corte ha riscontrato infatti che la legge manipolava il contenuto dei contratti sostituendo soluzioni create attraverso l’autonomia collettiva e interferiva con materie riservate alla contrattazione collettiva.

[134] Protocollo d’intesa – misura 4.4 (Versione di maggio 2011).

[135] Nel 2012 le autorità portoghesi hanno pubblicato uno studio che metteva a confronto i diversi ordinamenti dell’Unione europea in materia di trattamento di fine rapporto in caso di risoluzione del rapporto di lavoro – Ministério da Economia e do Emprego, Secretaria de Estado do Emprego, Análise comparativa dos regimes de compensações no caso de cessação do contrato de trabalho na União Europeia, 2012.

[136] Per ulteriori sviluppi del regime giuridico, cfr. R.C. SILVA, Portuguese labour law reform: developments in 2011-2012, in European Labour Law Journal, 2012, Vol. 3, n. 1, 90-91; D. MARTINS, Labour law in Portugal between 2011 and 2014, in Young Scholars Meeting of the XI European Regional Congress 2014, Dublin, 7, disponibile su: http://islssl.org/wp-content/uploads/2014/08/Portuguese-National-Report.pdf.

[137] Cfr. D. MARTINS, op. cit., 7-8.

[138] Questa ragionamento è stato criticato in certa letteratura giuridica (e.g., A.T. RIBEIRO, O art. 7.º da Lei n.º 23/2012 e o Acórdão do Tribunal Constitucional n.º 602/2013 – Análise dos efeitos da Lei nova sobre as convenções coletivas em aplicação à data da sua entrada em vigor, in Questões laborais, n. 43, 2013, 217-219).

[139] Protocollo d’intesa – misura 4.5 (Versione di maggio 2011).

[140] Il licenziamento avviene nel caso in cui non ci sia spazio per il licenziamento collettivo visto il numero di dipendenti coinvolti.

[141] In origine in Codice del lavoro stabiliva i seguenti criteri vincolanti nella selezione dei dipendenti da licenziare: minor anzianità nella posizione lavorativa; minore anzianità nella categoria professionale; categoria professionale di livello inferiore; minor anzianità nell’azienda.

[142] Gli effetti della crisi e delle misure di austerità sulla contrattazione collettiva sono stati analizzati da M.P. CAMPOS LIMA, O desmantelamento do regime de negociação coletiva em Portugal, os desafios e as alternativas, in Cadernos do Observatório, n. 8, 2016, 29 ss., disponibile su: http://www.ces.uc.pt/observatorios/crisalt/?id=6522&pag=9331.

[143] Il Codice del lavoro del 2003 ha adottato nuove misure rispetto al rapporto tra la legge e i contratti collettivi, permettendo di regola a questi ultimi di stabilire condizioni meno favorevoli rispetto a quelle previste dalla legge (fine del principio tradizionale del favor laboratoris). Ciò nonostante, di regola questo principio si applica al rapporto tra la legge o i contratti collettivi e il contratto di lavoro.

[144] J. GOMES, Algumas reflexões sobre as alterações introduzidas no Código do Trabalho pela Lei n.º 23/2012 de 15 de Junho, in Revista da Ordem dos Advogados, 2012, II/III, 607, disponibile su: https://portal.oa.pt/upl/%7B40d78a50-3ecd-41a1-a4b1-a298f00f043d%7D.pdf.

[145] Protocollo d’intesa – misure 4.7 e 4.8 (Versione di maggio 2011).

[146] Secondo il sistema di relazioni industriali portoghese, la competenza relativa alla celebrazione dei contratti collettivi, a ogni livello e a nome dei dipendenti spetta unicamente ai sindacati (Articolo 56(3) della Costituzione e Articolo 443 del Codice del lavoro).

[147] Il Protocollo d’intesa prescrive l’abbassamento della soglia dimensionale dell’azienda al di sopra della quale i comitati aziendali possono concludere accordi a 250 dipendenti (4.8).

[148] Cfr. la nota 39.

[149] CFR. I. TÁVORA-P. GONZÁLEZ, op. cit., 347-349.

[150] Cfr Centro de Relações Laborais (CRL), Relatório Anual sobre Negociação Coletiva – 2015, 31, disponibile su: https://www.crlaborais.pt/negociacao-coletiva-relatorios; Centro de Relações Laborais (CRL), A Negociação coletiva em números – 2005-2016, 10-11, disponibile su: https://www.crlaborais.pt/inf-estatistica.

[151] Come confermato anche in ILO, Global employment trends for youth 2015 – Scaling up investments in decent jobs for youth, Geneva, 41 passim.

[152] ILO, Global employment trends for youth 2015 – Scaling up investments in decent jobs for youth, Geneva, 70. Come evidenziato in questo studio, “L’OCSE (2006) ha scoperto che il rischio di percepire uno stipendio basso tra i giovani è due volte superiore a quello dei lavoratori della prima fascia di età, con una proporzione di giovani con un lavoro a bassa paga da uno su cinque in Portogallo a due terzi nei Paesi bassi”.

[153] Cfr. Observatório da Emigração, Emigração Portuguesa. Relatório estatístico 2016, disponibile su: http://observatorioemigracao.pt/np4/5751.html.

[154] Cfr. ILO, Global employment trends for youth 2015 – Scaling up investments in decent jobs for youth, Geneva, 50.

[155] TÁVORA, I.-GONZÁLEZ, P., op. cit., 387.

[156] Cfr. A.C. FERREIRA, Sociedade da austeridade e direito do trabalho da exceção, Vida Económica, Porto, 2012, 117 ss. Come spiega l’autore, le possibilità che la flessibilizzazione della legge sul lavoro “riduca la disoccupazione, crei lavoro, aumenti la produttività e la crescita economica” sono dubbie. Quel che è certo è che “il principio precauzionale sembra essere una mistificazione ed essere sinonimo di paura, nascondendo il fatto che i nessi causali tra la flessibilità del lavoro e i benefici sociali sono incerti e che le misure introdotte a loro volta creano dei rischi propri”.

[157] Cfr. ILO, Global employment trends for youth 2015 – Scaling up investments in decent jobs for youth, Geneva, 21-22 e 41.

[158] Statistics Portugal – INE, Pordata – https://www.pordata.pt/Portugal/Taxa+de+desem­prego+total+e+por+grupo+etário+(percentagem)-553-5398.

[159] A maggio del 2017 il tasso di disoccupazione totale era pari al 9,4% e quello giovanile al 23,9% (Eurostat – luglio 2017).

[160] A novembre del 2015 un nuovo governo di sinistra si è insidiato e ha cominciato a invertire alcune delle misure adottate da precedente governo, in particolare: i) aumento dello stipendio minimo; ii) ripristino progressivo degli stipendi dei dipendenti pubblici tagliati; iii) ripristino delle quattro festività pubbliche eliminate; iv) riduzione del limite all’orario di lavoro massimo per i dipendenti pubblici alle precedenti 35 ore settimanali.

[161] Cfr. S. CLAUWAERT, op. cit., 60; EUROPEAN COMMISSION, Recommendation for a Council Recommendation on the 2017 National Reform Programme of Portugal and delivering a Council opinion on the 2017 Stability Programme of Portugal, Brussels, 22.5.2017, COM (2017) 521 final, 33.

[162] La Garanzia Giovani è stata implementata dal Piano Nazionale per la Implementazione della Garanzia Giovani (Plano Nacional de Implementac¸a~o de uma Garantia para a Juventude – PNI-GJ), approvato dal Consiglio dei Ministri, Risoluzione n. 104/2013 del 31 dicembre. È un piano interministeriale volto ad offrire ai giovani nuove opportunità di istruzione e formazione, tirocinio o assunzione, entro 4 mesi dalla disoccupazione o dall’abbandono del sistema di istruzione e formazione. Il Portogallo ha deciso di estendere la fascia di età fino ai 29 anni, considerando che ha un tasso di disoccupazione giovanile superiore alla media dell’Unio­ne Europea. La sua applicazione è portata avanti dall’Instituto do Emprego e Formação Profissional (IEFP) e le misure concrete sono descritte nel Livro Verde sobre as Relações Laborais 2016 (available at: http://cite.gov.pt/pt/­destaques/noticia613.html) e possono essere consultate su https://bdfaq.iefp.pt/­index.php?action=­show&cat=107. L’Accordo Tripartito del 2012 su Cre­scita, Competitività e Occupazione (Compromisso para o Crescimento, Competitividade e Emprego) summenzionato ha fornito inoltre un insieme di misure per rafforzare le politiche attive del lavoro, che sono state successivamente sviluppate attraverso il Decreto Legge n. 13/2015, del 26 gennaio.

[163] Ciò è stato inoltre menzionato nelle Specifiche Raccomandazioni al Paese del 2017: “lo stock di contratti temporanei rimane stabile ad alti livelli. L’alta segmentazione del mercato del lavoro influenza negativamente le prospettive di carriera e di guadagno dei lavoratori, in particolar modo tra i giovani”, e raccomanda al Portogallo di “promuovere l’assunzione con contratti a tempo indeterminato, anche rivedendo il quadro giuridico”.

[164] J. RAMOS DE ALMEIDA, Novo emprego. Que emprego? In Barómetro das crises, n. 16, 2017, disponibile su: http://www.ces.uc.pt/observatorios/crisalt/documentos/barometro/16Ba­rometroCrises_Novo_emprego.pdf.


  • Giappichelli Social