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Il principio di adeguatezza delle prestazioni previdenziali nella giurisprudenza della Corte Costituzionale

Giuseppe Ludovico, Professore associato di Diritto del lavoro, Università degli Studi di Milano

L’articolo si propone di approfondire i diversi significati che ha assunto nella giurisprudenza della Corte Costituzionale il principio dell’adeguatezza delle prestazioni previdenziali alle esigenze di vita del lavoratore sancito dall’art. 38, comma 2, Cost. Dalle numerose pronunce della Consulta emerge un principio particolarmente dinamico che ha saputo adattarsi alle diverse fasi evolutive del sistema previdenziale, diventando il principale strumento di contemperamento tra i diritti sociali e gli altri interessi costituzionalmente rilevanti. Il principio di adeguatezza ha saputo così esprimere significati diversi sul piano temporale tanto con riguardo all’evoluzione del sistema previdenziale, quanto con riferimento alle diverse fasi del rapporto assicurativo, e nuovi significati, ancora tutti da decifrare, sembrano emergere anche sul terreno della solidarietà intergenerazionale. Dall’analisi della giurisprudenza costituzionale emerge così un principio dinamico ed elastico il cui significato è definito di volta in volta dal confronto tra il giudice costituzionale e le discrezionali scelte del legislatore.

The principle of adequacy of social security benefits in the case law of the Constitutional Court

The essay aims to explore the different meanings that the principle of adequacy of social security benefits to the needs of the worker’s life, of Article 38, paragraph 2, of the Constitution, has taken on in the jurisprudence of the Constitutional Court. From the pronouncements of the Constitutional Court it emerges a particularly dynamic principle that has been able to adapt to the different phases of evolution of the social security system, becoming the main instrument of reconciliation between social rights and other constitutional interests. The principle of adequacy has thus been able to express different meanings at a temporal level, with regard to the evolution of the social security system, and with reference to the different phases of the insurance relationship, and new meanings, still to be deciphered, seem to emerge in the field of intergenerational solidarity. From the constitutional case law, a dynamic and elastic principle thus emerges, the meaning of which is defined by the confrontation between the constitutional judge and the discretionary choices of the legislator.

Keywords: adequacy – social benefits – social security system – Constitutional court.

Sommario:

1. La multidimensionalità del principio di adeguatezza delle prestazioni previdenziali nella giurisprudenza costituzionale - 2. Il significato dell’adeguatezza in funzione della retribuzione - 3. Il significato dell’adeguatezza in funzione della disponibilità di risorse del sistema - 4. Il significato dell’adeguatezza nel tempo di godimento della prestazione - 5. Il significato dell’adeguatezza nell’ottica del collegamento con l’art. 32 Cost. - 6. Verso un significato diacronico dell’adeguatezza in funzione della solidarietà intergenerazionale? - 7. Conclusioni - NOTE


1. La multidimensionalità del principio di adeguatezza delle prestazioni previdenziali nella giurisprudenza costituzionale

Il principio di adeguatezza alle esigenze di vita del lavoratore delle prestazioni previdenziali sancito dal secondo comma dell’art. 38 Cost. definisce il concetto cardine dell’intero sistema previdenziale che si contraddistingue – come da tempo rilevato in dottrina – per la sua «ambiguità» [1] e «indeterminatezza» [2] non soltanto con riferimento al parametro di commisurazione delle prestazioni costituito appunto dall’«adeguatezza», ma anche con riguardo al referente del criterio stesso rappresentato dalle «esigenze di vita» del lavoratore. L’indeterminatezza del concetto, unitamente alla frammentarietà e alla forte instabilità della legislazione ordinaria che dovrebbe conformarsi a quel criterio, ha imposto la necessità di precisarne i contenuti attraverso il riferimento ad altri parametri che sono stati individuati dalla giurisprudenza costituzionale tenendo conto dell’incessante evoluzione del sistema previdenziale e delle contingenti esigenze delle finanze pubbliche. Una volta sopito l’iniziale dibattito, non privo di connotazioni ideologiche, sull’interpretazione dell’art. 38 Cost. e sulla nozione di previdenza sociale [3], la definizione del criterio di adeguatezza ha assunto così progressiva centralità nel rapporto dialettico tra legislatore e giudice costituzionale anche in ragione della intrinseca [continua ..]

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2. Il significato dell’adeguatezza in funzione della retribuzione

L’evoluzione del concetto di adeguatezza nell’interpretazione del giudice costituzionale è stata largamente condizionata – come anticipato – dal­l’importanza assunta dall’esigenza di salvaguardare la sostenibilità finanziaria del sistema che si è imposta all’attenzione del legislatore soprattutto a partire dagli anni ’90 del secolo scorso. In quest’ottica di progressiva razionalizzazione e limitazione della spesa previdenziale, le continue oscillazioni della giurisprudenza costituzionale, lungi dal costituire il segnale di incertezze interpretative, devono essere piuttosto considerate come l’effetto del continuo bilanciamento tra la difesa dei diritti costituzionali e l’avver­tita esigenza di non invadere gli spazi riservati alla discrezionalità legislativa [8]. In questa logica di costante contemperamento, è allora del tutto comprensibile che nell’iniziale fase di costruzione ed espansione del sistema previdenziale la Consulta abbia privilegiato una lettura ampia del concetto di adeguatezza, superando la sua precedente identificazione con il “minimo vitale” [9] per riconoscere la sua stretta correlazione con il criterio di proporzionalità sancito dall’art 36 Cost. [10]. L’indeterminata formula utilizzata dal secondo comma dell’art. 38 Cost. aveva così trovato specificazione mediante il riferimento alla [continua ..]

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3. Il significato dell’adeguatezza in funzione della disponibilità di risorse del sistema

Se la proporzionalità retributiva ha costituito l’iniziale parametro di integrazione del parametro dell’adeguatezza, un ruolo ancora più decisivo ha assunto nella definizione di quel concetto il costante riferimento del giudice costituzionale alla sostenibilità finanziaria del sistema previdenziale, riconoscendo a partire da un certo momento che spetta unicamente alla discrezionalità legislativa, nel rispetto del limite della «ragionevolezza», la «determinazione dei tempi, dei modi e della misura delle prestazioni sociali in un razionale bilanciamento con altri diritti costituzionalmente garantiti e nei limiti delle disponibilità finanziarie» [26]. Prima di procedere oltre nell’analisi degli interventi del giudice costituzionale sul contemperamento tra diritti sociali e sostenibilità economica, è opportuno preliminarmente chiarire che il problema della disponibilità delle risorse, per quanto abbia assunto più di recente maggiore rilievo, non sia affatto estraneo alla dimensione collettiva che collega i principi di solidarietà e di eguaglianza [27], risultando anzi «immanente» all’idea stessa di solidarietà sociale la crescente tensione tra l’aspirazione universalistica delle protezioni sociali e la delimitazione dell’ambito dell’intervento in base alle risorse disponibili [28]. Se le variabili demografiche [continua ..]

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4. Il significato dell’adeguatezza nel tempo di godimento della prestazione

Come anticipato, il tempo costituisce uno dei principali piani di articolazione del significato dell’adeguatezza non solo per i continui mutamenti del sistema previdenziale e per il necessario contemperamento con le risorse disponibili, ma anche e soprattutto per la sua necessaria proiezione lungo l’inte­ra durata di godimento della prestazione. Pur riconoscendo come costituzionalmente doverosa la previsione di meccanismi di rivalutazione contro gli effetti della svalutazione monetaria [52], il giudice costituzionale ha nondimeno escluso, allorché le esigenze di bilancio hanno imposto una razionalizzazione della spesa, che la conservazione dell’a­deguatezza nel tempo implichi necessariamente un «costante adeguamento al mutevole potere di acquisto della moneta», non potendosi ignorare «che esiste il limite delle risorse disponibili» e che per questa ragione «sussiste una sfera di discrezionalità riservata al legislatore per l’attuazione graduale dei detti precetti» [53]. Sulla scorta di tali principi sono stati ritenuti legittimi il blocco della perequazione disposto per il 1998 sui trattamenti pensionistici superiori a cinque volte il trattamento minimo (art. 59, comma 13, legge n. 449/1997)  [54] e quello successivo previsto per il 2008 sulle prestazioni di importo superiore a otto volte il trattamento minimo (art. 1, comma 19, legge n. 247/2007) [55]. La sospensione del [continua ..]

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5. Il significato dell’adeguatezza nell’ottica del collegamento con l’art. 32 Cost.

Se la materia pensionistica ha costituito senza dubbio l’ambito di maggiore intervento della giurisprudenza costituzionale in materia di adeguatezza, non meno rilevanti ai fini della ricostruzione del significato di quel concetto sono le pronunce che su altri versanti dell’ordinamento previdenziale hanno riconosciuto la sussistenza di un diretto collegamento tra il criterio sancito dall’art. 38, comma 2, Cost. e il diritto fondamentale alla salute di cui all’art. 32 Cost.  [80]. Si allude evidentemente alle decisioni che hanno imposto una radicale revisione dell’assicurazione obbligatoria contro gli infortuni sul lavoro e le malattie professionali che il legislatore ha realizzato dando attuazione ai moniti rivoltigli dalla Consulta che, al di là di alcune ambiguità, miravano in un’ottica previdenziale ad attribuire all’adeguatezza un significato più aderente al complessivo valore della persona [81]. Dalla giurisprudenza costituzionale è così emersa una più ampia lettura delle “esigenze di vita” del lavoratore, non più riduttivamente intese in senso patrimonialistico e in funzione della capacità di guadagno, ma riferite in modo più ampio alla sua complessiva integrità psicofisica in coerenza con il «senso di solidarietà sociale che permea di sé l’intera Costituzione» [82]. In questa logica la copertura [continua ..]

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6. Verso un significato diacronico dell’adeguatezza in funzione della solidarietà intergenerazionale?

Al termine di questo excursus sugli interventi del giudice costituzionale in materia di adeguatezza delle prestazioni previdenziali, non pare inutile soffermarsi brevemente sul significato che quel parametro può assumere nell’ot­tica della tutela delle generazioni future. L’attenzione per questa tematica, che nasce dalle generali riflessioni dei costituzionalisti e dei filosofi del diritto sulla configurabilità giuridica di una responsabilità delle attuali generazioni nei confronti di quelle successive [88], non ha lasciato indifferente la dottrina previdenzialistica che si è divisa tra quanti si sono mostrati favorevoli ad una più equa ripartizione di risorse tra le generazioni, ravvisando nel finanziamento a ripartizione del sistema pensionistico l’espressione di un vincolo di solidarietà intergenerazionale [89], e quanti, al contrario, hanno rimarcato come nel tradizionale schema della previdenza sociale sia la generazione dei lavoratori attivi a doversi fare carico dei bisogni della generazione dei pensionati e non viceversa [90]. Al di là delle diverse posizioni dottrinali, resta il problema di come garantire l’adeguatezza delle future prestazioni dinanzi al progressivo ridursi delle risorse disponibili che deriva non solo ma anche dalla loro diseguale distribuzione tra le generazioni. La questione non è stata ignorata dal giudice costituzionale che nelle proprie [continua ..]

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7. Conclusioni

Il criterio dell’adeguatezza ha saputo dimostrare grazie alla sua elasticità di significato una singolare capacità di adattamento alle diverse fasi che hanno accompagnato la lunga evoluzione del sistema previdenziale. La concreta portata di quel criterio è rimessa al confronto tra la discrezionalità del legislatore che è chiamato ad una delicata opera di bilanciamento tra la garanzia dei diritti sociali e le risorse disponibili, e la valutazione del giudice costituzionale che, nel verificare la coerenza di quel bilanciamento ai principi costituzionali, si è mostrata particolarmente attenta a non invadere gli spazi riservati alla discrezionalità legislativa. Riesce difficile non condividere l’espressione utilizzata dalla dottrina che ha parlato di «doppia discrezionalità» [103] del legislatore e della Consulta nel­l’interpretazione del concetto di adeguatezza nel senso che al legislatore è unicamente richiesto di operare scelte dotate di sufficiente coerenza e razionalità rispetto agli obiettivi che lo stesso intende perseguire. Ne deriva così un concetto sostanzialmente privo di un preciso significato anche a causa dell’in­determinatezza del referente costituito dalle “esigenze di vita” del lavoratore. Dinanzi al limite delle risorse disponibili che ha natura ormai non più contingente ma strutturale, non è difficile allora [continua ..]

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NOTE

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