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Mezzi adeguati alle esigenze di vita, Costituzione e previdenza complementare

Marco Gambacciani, Professore associato di Diritto del lavoro, Università Roma Tre

Il saggio esamina i rapporti tra previdenza sociale e previdenza complementare nell’evo­luzione delle norme e dei principi costituzionali. In particolare il saggio propone una diversa ricostruzione della nozione costituzionale di adeguatezza e tenta di dimostrare come la struttura della prestazione adeguata possa essere scomposta in due distinti livelli o parti (un primo livello o parte essenziale, ed un secondo livello o parte ulteriore, ma non essenziale), con l’attribuzione di valori e significati diversi e diversamente vincolanti anche per il legislatore.

Adequate means for living needs, Constitution and supplementary pensions

The essay examines the relationships between social security and supplementary pensions in the evolution of constitutional norms and principles. In particular, the essay proposes a different reconstruction of the constitutional notion of adequacy and attempts to demonstrate how the structure of adequate benefit can be broken down into two distinct levels or parts (a first level or essential part, and a second level or further part, but not essential), with the attribution of different values and meanings and differently binding also for the legislator.

Keywords: Social security – supplementary pensions – Constitution – adequacy – essential and non-essential levels.

Sommario:

1. Costituzione, previdenza sociale e previdenza complementare - 2. L’evoluzione della funzione della previdenza complementare - 3. Il sistema integrato e plurale di tutela previdenziale - 4. La nozione di adeguatezza. Diritti sociali e livelli essenziali (e non essenziali) delle prestazioni. Il nucleo o contenuto essenziale dei diritti sociali fondamentali. La scomposizione della struttura della prestazione adeguata. I due distinti livelli (o parti) dell’adeguatezza: un primo livello (o parte) essenziale ed un secondo livello (o parte) ulteriore, ma non essenziale - 5. I due distinti livelli dell’adeguatezza (essenziale e non essenziale) e gli interventi del legislatore - 6. Previdenza complementare, adeguatezza e vincolo costituzionale di libertà - 7. Libertà della previdenza complementare e realizzazione dell’obiet­tivo dell’adeguatezza - NOTE


1. Costituzione, previdenza sociale e previdenza complementare

Come è noto, sebbene costituisca la norma fondamentale del nostro sistema previdenziale e ne evochi termini e concetti [1], l’art. 38 Cost. non utilizza mai direttamente in alcuno dei suoi cinque commi le espressioni previdenza sociale e previdenza complementare. Per la prima volta quelle espressioni compaiono nella Costituzione per effetto delle modifiche apportate dalla legge costituzionale n. 3/2001. È l’art. 3 di quella legge a modificare l’art. 117 Cost. facendo espresso riferimento, seppure in un contesto diverso dall’art. 38 Cost., alla previdenza sociale ed alla previdenza complementare (e integrativa) [2]. Così, nell’ambito di una nuova distribuzione delle competenze legislative tra Stato e regioni (all’epoca intesa a rafforzare la potestà legislativa regionale e oggi al centro di accese discussioni), il testo riformato dell’art. 117 Cost. distingue la materia della previdenza sociale da quella della previdenza complementare (e integrativa), disponendo che la prima rientra nella legislazione esclusiva dello Stato [3], mentre la seconda rientra, invece, nella legislazione concorrente delle regioni [4]. Con la conseguenza che, in materia di previdenza complementare (e integrativa), le regioni hanno potestà legislativa piena, «salvo che per la determinazione dei principi fondamentali, riservati alla legislazione dello Stato» [5]. Dunque il legislatore [continua ..]

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2. L’evoluzione della funzione della previdenza complementare

Confermata quindi, e forse anche rafforzata, la distinzione tra previdenza sociale e previdenza complementare per quanto riguarda strutture e regimi di ciascuno dei due sottosistemi, non altrettanto pare possa dirsi per quanto riguarda invece le funzioni e gli interessi perseguiti. Qui la distinzione non è più così netta, ma anzi tende oramai a sfumare. Si deve prendere atto infatti che la previdenza complementare, pure conservando la forma privatistica e la facoltatività dell’adesione (nonostante i diversi meccanismi di incentivazione) [8], non si limita più a soddisfare interessi esclusivamente privati (sia pure privati sociali o socialmente rilevanti, come affermato dalla dottrina) [9], bensì può concorrere anch’essa, come la previdenza obbligatoria di base, alla soddisfazione, almeno in parte, di veri e propri interessi generali, ed anche costituzionalmente rilevanti. Fino alla fine degli anni ottanta del secolo scorso, la dottrina pressoché unanime, nonostante la specifica funzione riconosciuta alle formazioni sociali (artt. 2 e 39 Cost.), considerava estranee alla previdenza sociale le autonome iniziative private allora esistenti, nell’idea che esse fossero riconducibili alla soddisfazione di interessi meramente individuali, o al più collettivi, ma pur sempre diversi da quello pubblico generale. Così si riteneva che la previdenza integrativa, proprio perché [continua ..]

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3. Il sistema integrato e plurale di tutela previdenziale

La considerazione unitaria di questi fattori implica, e nello stesso tempo conferma, una trasformazione non più soltanto fattuale ma anche giuridica del nostro ordinamento previdenziale per quanto riguarda i rapporti tra previdenza sociale (intesa in senso stretto) e previdenza complementare. Oramai, come già è stato posto in evidenza, un sistema di tutela sempre più integrato, nel quale i principi e i concetti espressi dal secondo, quarto e quinto comma dell’art. 38 Cost. devono essere letti e interpretati unitariamente, con la conseguenza che la previdenza complementare, pure conservando la sua autonomia strutturale (e le sue peculiarità di disciplina costituzionalmente garantite), non è più funzionalizzata esclusivamente al perseguimento di interessi privati, ma può concorrere anch’essa al perseguimento dell’obiettivo della previdenza sociale, ossia i mezzi adeguati alle esigenze di vita dei lavoratori [19]. Dunque non è più possibile configurare previdenza di base pubblica e previdenza complementare privata come due compartimenti stagni che operano su piani del tutto separati e reciprocamente indifferenti. Al contrario, aumentano i collegamenti, le commistioni e le sinergie tra i due sottosistemi che, sebbene sempre più integrati in un unico sistema previdenziale avente un o­biettivo (e una funzione) oramai comune, continuano a restare separati e distinti quanto a [continua ..]

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4. La nozione di adeguatezza. Diritti sociali e livelli essenziali (e non essenziali) delle prestazioni. Il nucleo o contenuto essenziale dei diritti sociali fondamentali. La scomposizione della struttura della prestazione adeguata. I due distinti livelli (o parti) dell’adeguatezza: un primo livello (o parte) essenziale ed un secondo livello (o parte) ulteriore, ma non essenziale

Come si è detto l’obiettivo che la previdenza sociale, anche con il supporto della previdenza complementare, deve raggiungere è quello di assicurare al lavoratore un trattamento che possa risultare complessivamente adeguato alle sue esigenze di vita. Già da tempo la dottrina ha posto in luce come quella dell’adeguatezza sia una nozione (o un concetto) particolarmente difficile da definire avendo un carattere generico ed indeterminato, per questo dinamico ed evolutivo e, quindi, mutevole nel tempo [28]. Tuttavia indicazioni e spunti ricostruttivi utili, proprio al fine di individuarne il contenuto, sono stati (e sono) forniti dalla Corte Costituzionale, ma soprattutto dalla stessa Costituzione. Oramai con orientamento consolidato, la giurisprudenza costituzionale, anche tenuto presente il contributo che i lavoratori hanno offerto al benessere della collettività, ritiene che la nozione di adeguatezza implichi, peraltro non in modo indiscriminatamente uniforme, «ulteriori esigenze» o «più elevate garanzie» rispetto al minimo vitale o esistenziale (cioè i mezzi necessari per vivere oggetto del diritto all’assistenza sociale per tutti i cittadini) [29], e quindi un livello di tutela superiore (o di maggior valore), ma non anche lo stesso tenore di vita raggiunto durante la vita lavorativa (ossia una integrale coincidenza tra il livello della pensione e l’ultima [continua ..]

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5. I due distinti livelli dell’adeguatezza (essenziale e non essenziale) e gli interventi del legislatore

Le considerazioni che precedono, sulla base dell’interpretazione combinata degli artt. 38, comma 2, 117, comma 2, e 120, comma 2, Cost., hanno consentito di poter scomporre la struttura della prestazione adeguata, identificando livelli essenziali da livelli non essenziali (con l’attribuzione di valori e significati diversi e diversamente vincolanti). Questa scomposizione è, a mio avviso, importante perché consente al legislatore di poter diversificare modalità e strumenti con i quali perseguire e realizzare l’obiettivo costituzionale dell’adeguatezza, considerato nel suo complesso. È noto, infatti, che il secondo comma dell’art. 38 Cost. è disposizione di carattere imperativo e precettivo (immediatamente operante nell’ordinamento giuridico), attribuendo ai lavoratori un diritto soggettivo in senso proprio. Tuttavia, trattandosi di un diritto condizionato (o a prestazione positiva), è sempre necessario un intervento legislativo per darvi concreta attuazione (e così renderlo effettivo) [59]. È quindi obbligo (costituzionale) del legislatore ordinario intervenire per apprestare una disciplina che realizzi il principio posto a tutela del diritto sociale, individuando quale sia l’oggetto del diritto dei lavoratori a «mezzi adeguati alle loro esigenze di vita». Così il primo livello dell’adeguatezza, quello essenziale (che non coincide con i [continua ..]

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6. Previdenza complementare, adeguatezza e vincolo costituzionale di libertà

Dunque, conformemente all’evoluzione dei principi costituzionali, la previdenza privata complementare può concorrere anch’essa, insieme alla previdenza pubblica di base, al perseguimento dell’obiettivo dell’adeguatezza, ma soltanto limitatamente alla determinazione dei livelli di tutela non essenziali (adeguati ma non essenziali). Quelli essenziali, invece, devono essere garantiti sempre e soltanto da regimi previdenziali assolutamente necessari ed indisponibili, come quello (di base) pubblico (od anche privato) obbligatorio (non potendovi essere, per i livelli essenziali, fungibilità tra le due distinte ma complementari tutele previdenziali). Resta, infatti, il vincolo costituzionale del quinto comma dell’art. 38. Vincolo che, evidentemente, non si può eludere imponendo per legge (ma anche in definitiva per contratto collettivo) [69] l’obbligatorietà tout court [70]. Ma che, anzi, si deve continuare a valorizzare, nella prospettiva di una lettura unitaria e sistematica del secondo, quarto e quinto comma di quella stessa disposizione (oltreché del secondo comma degli artt. 117 e 120 Cost.). Com’è noto, almeno secondo l’interpretazione prevalente, il comma 5 del­l’art. 38 Cost. garantisce la libertà (non soltanto dell’assistenza ma anche) della previdenza privata [71]. Quella libertà, quindi, deve continuare a costituire uno dei fondamenti [continua ..]

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7. Libertà della previdenza complementare e realizzazione dell’obiet­tivo dell’adeguatezza

La ricostruzione teorica che ho tentato di proporre consente di risolvere anche un problema giuridico tra i più complessi e rilevanti della normativa sulla previdenza complementare. Il problema è quello della compatibilità tra il carattere libero e volontario della previdenza complementare (e perciò soltanto eventuale, anche per quanto riguarda l’intervento delle fonti abilitate dal legislatore ad istituire i fondi pensione) e la realizzazione dell’obiettivo costituzionale dell’adeguatezza (cui anche la previdenza complementare tende, o può tendere). Ed infatti la libertà di adesione – come anche, in ipotesi, soltanto quella di recesso (ove sia incondizionato) – affidano sempre, in ultima istanza, alla disponibilità del singolo lavoratore la concreta realizzazione della tutela previdenziale complementare, e quindi anche dell’obiettivo dell’adeguatezza imposto dalla Costituzione [73]. Mentre quando si tratta di diritti fondamentali della persona, correttamente si è avvertito, e l’obiezione è giuridicamente ineccepibile, come lo spazio di autodeterminazione del singolo, se anche può avere ad oggetto l’opzione in ordine alle modalità mediante le quali realizzare i diritti riconosciuti, non possa invece avere ad oggetto la scelta relativa al se godere o no di tali diritti [74]. Per superare questa obiezione (agevolmente superabile [continua ..]

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NOTE

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