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Il potere disciplinare nel pubblico impiego e la potestà sanzionatoria dei dirigenti scolastici

Costanza Ziani, Dottoranda in Diritto del Lavoro nell’ambito del Dottorato
di Ricerca Interateneo Udine – Trieste

L’articolo tratta del procedimento disciplinare nel lavoro pubblico andando ad analizzare, nello specifico, le modifiche e gli elementi di novità introdotti dal d.lgs. n. 75/2017, noto anche come riforma Madia.

Successivamente, l’attenzione viene posta sulle peculiarità del potere disciplinare nell’am­bito del comparto Scuola, focalizzandosi sull’accesa vicenda giurisprudenziale concernente la competenza del dirigente scolastico nel comminare sanzioni disciplinari superiori al richiamo verbale.

Disciplinary power in public work and the sanctioning jurisdiction of head teachers

The article deals with the disciplinary procedure in the public sector, specifically analyzing the changes and the novelties introduced by the Legislative Decree no. 75 of 2017, also known as Madia’s reform.

In addition to that, the article focuses its attention on the peculiarities of the disciplinary power attributable to the School sector, regarding, in particular, the heated case-law concerning the head teacher’s jurisdiction to take more severe actions than verbal warning as disciplinary sanctions.

Keywords: disciplinary procedure – public work – head teacher – jurisdiction – sanctions.

Sommario:

1. Premessa - 2. Le novità apportate dal d.lgs. n. 75/2017 in ambito disciplinare: dal (ritrovato?) ruolo della contrattazione collettiva all’autonomia dal procedimento penale - 2.1. I principi fondamentali alla base del procedimento disciplinare: differenze ed identità tra impiego pubblico e privato - 2.2. La titolarità del potere disciplinare e il ruolo dell’Ufficio dei procedimenti disciplinari - 2.3. L’iter procedimentale alla luce dell’orientamento giurisprudenziale degli ultimi anni - 3. Il potere disciplinare nel comparto Scuola e la questione della potestà sanzionatoria attribuita al dirigente scolastico - NOTE


1. Premessa

Negli ultimi anni il procedimento disciplinare nel pubblico impiego è stato più volte oggetto dell’azione legislativa, poiché la relativa regolamentazione è ritenuta non solo funzionale, ma soprattutto necessaria per un recupero etico e comportamentale all’interno dei pubblici uffici. I numerosi episodi di malcostume – sfociati poi in veri e propri fenomeni di illegalità – adottati dai dipendenti pubblici hanno portato il legislatore ad intervenire in materia di procedimento disciplinare operando, da una parte, l’ina­sprimento delle sanzioni per alcune condotte e, dall’altra, lo snellimento del­l’iter procedimentale. Di particolare interesse risulta essere la novella della disciplina attuata dal d.lgs. 25 maggio 2017, n. 75, che in più parti ha modificato ed integrato il d.lgs. 30 marzo 2001, n. 165, meglio noto come Testo unico del pubblico impiego (d’ora in avanti T.u.p.i.) [1], introducendo, tra l’altro, anche un peculiare regime per il comparto Scuola che ha portato a far nascere un vivace contenzioso giudiziario di cui si dirà nel prosieguo [2]. Nel merito, il d.lgs. n. 75/2017 ha integrato e modificato il T.u.p.i., reintroducendo, all’art. 2, comma 2, la possibilità per i contratti collettivi nazionali di derogare alle disposizioni di legge nelle materie già affidate alla contrattazione stessa ex art. 40, comma 1, d.lgs. n. 165/2001, tra cui, per ciò che qui interessa, la materia del procedimento disciplinare. A seguito delle diverse riforme del pubblico impiego succedutesi nel tempo, risulta chiaro che l’esercizio del potere disciplinare all’interno delle pubbliche amministrazioni abbia per certi aspetti perso la sua natura pubblicistica per trovare fondamento nel contratto individuale, comportando, come conseguenza, che gli obblighi a carico del pubblico dipendente non si differenziano rispetto a quelli posti a carico del lavoratore subordinato privato [3]. In particolare, il potere sanzionatorio, non potendo più contare sul rapporto di supremazia discendente dall’atto di nomina di matrice pubblicistica, ha visto ridimensionare il relativo margine di discrezionalità nella fase applicativa delle sanzioni. L’art. 55, comma 2, d.lgs. n. 165/2001 sancisce innanzitutto l’applicabilità dell’art. 2106 c.c. il quale contiene il fondamentale [continua ..]

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2. Le novità apportate dal d.lgs. n. 75/2017 in ambito disciplinare: dal (ritrovato?) ruolo della contrattazione collettiva all’autonomia dal procedimento penale

Con le modifiche apportate dal d.lgs. 25 maggio 2017, n. 75 agli artt. 55-usque 55-sexies del d.lgs. n. 165/2001, il legislatore ha nuovamente provveduto a riformare il procedimento disciplinare a carico dei dipendenti pubblici tendendo a snellire e semplificare le relative procedure [9], sempre con l’intento di perseguire gli obiettivi di maggiore efficienza e di miglioramento della produttività del personale delle pubbliche amministrazioni [10]. Prima di analizzare le novità concretamente apportate dal d.lgs. n. 75/2017, merita porre l’attenzione sul cambiamento del ruolo della contrattazione collettiva imposto dapprima dalla riforma Brunetta (d.lgs. n. 150/2009), che ha ridimensionato i suoi spazi [11], e, successivamente, dalla stessa riforma Madia che ha invece concesso nuovamente un minimo di respiro all’autonomia collettiva. Le due succitate riforme sono ispirate ad una generale “diffidenza” nei confronti della contrattazione collettiva che si è poi concretizzata nell’afferma­zione del principio dell’inderogabilità delle regole legali [12]. Gli interventi del 2009 e del 2017 evidenziano, infatti, la progressiva preminenza della fonte unilaterale legislativa, a scapito di quella bilaterale contrattuale, nel normare gli istituti portanti dell’impiego pubblico [13]. Ne deriva che fonti contrattuali in contrasto con tali fonti primarie sono nulle di diritto ed automaticamente sostituite ex art. 1339 e 1419 c.c., dalle norme imperative fissate dalla legge [14]. La giurisprudenza di legittimità, dal canto suo, ha pienamente recepito tale impostazione legislativa [15]. Pertanto, la recente tornata contrattuale 2016-2018, a cui il d.lgs. n. 165/2001 demanda la tipologia delle infrazioni e delle relative sanzioni, ha recepito le sopravvenienze normative intervenute sul T.u.p.i. del pubblico impiego dal 2009 in poi, esplicando, sotto un profilo contenutistico, oltre all’iter procedimentale da seguire, anche gli obblighi e le relative infrazioni in caso di inottemperanza degli stessi del dipendente pubblico [16]. La contrattazione collettiva, quindi, ha perso il ruolo centrale nella regolamentazione del potere disciplinare in ambito pubblico, svolgendo invece, a differenza che nel lavoro privato, una funzione sussidiaria e complementare [17]. Nonostante la diffidenza nei confronti della contrattazione collettiva di [continua ..]

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2.1. I principi fondamentali alla base del procedimento disciplinare: differenze ed identità tra impiego pubblico e privato

Il procedimento disciplinare nel pubblico impiego si fonda su alcuni principi portanti che traggono la propria origine direttamente dalla nostra Costituzione. Non risulta azzardato sostenere che l’intero sistema disciplinare in ambito pubblico discende innanzitutto dai principi costituzionali di cui all’art. 97 Cost. che, con l’ampia locuzione, contenuta nel quarto comma, de “il buon andamento e l’imparzialità della pubblica amministrazione”, improntano l’in­tera azione amministrativa [37] – ricomprendendo quindi anche quella disciplinare – al perseguimento dell’efficacia, dell’efficienza, dell’economicità (le famose, c.d. “tre E”), nonché della trasparenza della pubblica amministrazione [38]. Di riflesso, i cardini fondamentali che connotano l’intero procedimento disciplinare nel pubblico impiego privatizzato sono individuabili nei principi di: obbligatorietà dell’azione disciplinare; proporzionalità sanzionatoria; parità di trattamento; tempestività; tipicità e tassatività delle sanzioni; gradualità sanzionatoria; contraddittorio procedimentale; trasparenza del procedimento [39]. Il principio dell’obbligatorietà dell’azione disciplinare risulta essere quello che più marca la distinzione tra procedimento disciplinare in ambito pubblico e privato: difatti, nell’impianto privatistico questo precetto risulta assente, posto che l’esercizio del potere disciplinare è una mera potestà del datore di lavoro. La stessa Corte di Cassazione si trova concorde al riguardo, avendo statuito più volte nel corso degli anni che l’esercizio del potere disciplinare non è, per il datore di lavoro privato, un obbligo, bensì una facoltà [40]. Nell’impiego presso le pubbliche amministrazioni, invece, l’azione disciplinare risulta essere obbligatoria, in quanto, come appena evidenziato, rispondente ai principi costituzionali di buon andamento della p.a. e di legittimità dell’azione amministrativa, al cui doveroso perseguimento è ostativa la impunita tolleranza di fenomeni di illegalità dell’apparato pubblico [41]. Ne consegue che l’omesso avvio dell’azione disciplinare costituisce un danno all’immagine dell’amministrazione; al [continua ..]

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2.2. La titolarità del potere disciplinare e il ruolo dell’Ufficio dei procedimenti disciplinari

Come si è accennato precedentemente, le modifiche apportate dapprima dalla riforma Brunetta e, successivamente, dalla riforma Madia hanno riguardato anche il riparto della titolarità del potere disciplinare nel pubblico impiego che da sempre risulta diviso tra il responsabile di struttura e l’U.P.D. In linea generale, il d.lgs. n. 150/2009 ha consacrato la bipartizione del pro­cedimento e delle relative competenze a seconda della gravità della condotta, valutata ex ante, in base alla sanzione ipoteticamente applicabile all’esito del procedimento [61]. La successiva riforma del 2017, però, ha visto un legislatore intento a ridimensionare il potere dei dirigenti e, più in generale, dei capo struttura, per quanto riguarda la possibilità di gestire autonomamente l’intero iter del procedimento disciplinare. È stato quindi modificato l’art. 55-bis, comma 1, d.lgs. n. 165/2001, attribuendo nuovamente ai capi-struttura, anche in assenza di qualifica dirigenziale, la facoltà di irrogare la sola sanzione disciplinare minimale, ossia il richiamo verbale (secondo le modalità procedurali fissate dal CCNL); conseguentemente, la competenza a comminare tutte le restanti sanzioni disciplinari è stata assegnata all’U.P.D. [62]. A causa della frequente inerzia dimostrata in passato da parte delle figure apicali a promuovere i procedimenti disciplinari – vuoi per una scarsa competenza giuridica che sfociava in frequenti errori di procedura [63], vuoi per un atteggiamento permissivo dei dirigenti nei confronti dei dipendenti in nome del quieto vivere sul posto di lavoro [64] – la riforma Madia ha quindi affidato agli U.P.D. l’intera materia disciplinare, con la sola eccezione delle ipotesi per le quali sia prevista l’irrogazione del rimprovero verbale. In particolare, la disposizione normativa ha sancito una distinzione tra “responsabile della struttura”, “responsabile della struttura dirigente” e U.P.D., graduata sulla base della maggiore o minore afflittività delle sanzioni disciplinari, con ciò stabilendo che i procedimenti disciplinari che possono concludersi con le sanzioni più gravi devono essere promossi e gestiti unicamente dal­l’U.P.D. [65]. Inoltre, il principio del giusto procedimento di matrice amministrativista, che trova concreta applicazione anche con [continua ..]

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2.3. L’iter procedimentale alla luce dell’orientamento giurisprudenziale degli ultimi anni

Prima di analizzare le peculiarità che contraddistinguono il comparto Scuola, si ritiene opportuno delineare, almeno per sommi capi, le diverse fasi che articolano il procedimento disciplinare nel pubblico impiego contrattualizzato, così come previste dapprima dalla normativa di riferimento e successivamente integrate dalla giurisprudenza di merito e di legittimità. Come è noto, l’iter del procedimento si snoda in tre fasi fondamentali: la contestazione dell’addebito, l’istruttoria amministrativa e l’adozione della san­zione [77]. La contestazione dell’addebito è prevista sempre dall’art. 55-bis, comma 4 del T.u.p.i ed è l’atto indefettibile, caratterizzato dalla forma scritta ab substantiam, che instaura, a pena di nullità [78], il contraddittorio con l’incolpato. State l’importanza di tale atto propulsivo, l’intervento giurisprudenziale in questo ambito ha sempre avuto il fine di delineare e specificare ancora più chiaramente l’istituto della contestazione. Questa prima fase risponde a due esigenze ben precise: da una parte la contestazione vuole garantire la certezza e la immutabilità del contenuto della contestazione operata nei confronti del dipendente, dall’altra fissa in modo chiaro il dies a quo del termine di centoventi giorni previsto per la conclusione del procedimento di competenza dell’U.P.D. [79]. La contestazione dell’addebito deve essere effettuata entro trenta giorni dalla piena conoscenza dei fatti punibili, sia nel caso in cui la contestazione venga operata direttamente dall’U.P.D., sia allorquando tale compito ricada sul capo-struttura (in tale ultimo caso il capo-struttura ha comunque l’obbligo di comunicare il fatto all’U.P.D. entro dieci giorni) [80]. In particolare, secondo il costante indirizzo della Corte di Cassazione, la “piena conoscenza” che rileva è quella riscontrabile in capo all’organo disciplinarmente competente e non già in capo ad altri organi dell’amministra­zione, nel ruolo di datore di lavoro pubblico [81]. Per pacifico orientamento giurisprudenziale – sia di merito che di legittimità – la contestazione, per essere legittima, deve essere caratterizzata da immediatezza, specificità ed immodificabilità [82]. È chiaro che il carattere [continua ..]

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3. Il potere disciplinare nel comparto Scuola e la questione della potestà sanzionatoria attribuita al dirigente scolastico

Precedentemente si è avuto modo di anticipare come il procedimento disciplinare nel comparto Scuola sia soggetto ad alcune peculiarità: il d.lgs. n. 75/2017, andando a modificare l’art. 55-bis del d.lgs. n. 165/2001, ha voluto infatti inserire il comma 9-quater, pensato specificamente per le istituzioni scolastiche di ogni ordine e grado. La succitata disposizione, di portata indubbiamente innovatrice, prescrive che, per il personale docente ed educativo, nonché per quello amministrativo, tecnico ed ausiliario (ATA), il procedimento disciplinare è di competenza del responsabile di struttura in possesso di qualifica dirigenziale per tutte quelle infrazioni per le quali è prevista l’irrogazione di sanzioni fino alla sospensione dal servizio con privazione della retribuzione per dieci giorni. Qualora, invece, non vi sia un responsabile di struttura con qualifica dirigenziale ovvero sia necessario comminare sanzioni più gravi di quella appena menzionata, il comma 9-quater assegna espressamente la competenza del procedimento disciplinare all’U.P.D. Nel merito, quindi, la riforma Madia ha provveduto ad ampliare la competenza disciplinare del dirigente scolastico fino all’irrogazione della sospensione dal servizio con privazione della retribuzione per dieci giorni, mentre tale competenza risulta essere espressamente sottratta a tutto il resto della dirigenza amministrativa [92]. Il punctum dolens della questione consiste nel perseverante orientamento giurisprudenziale che non pare adeguarsi alla novella legislativa, continuando, di fatto, a ritenere illegittime le sanzioni disciplinari più gravi del richiamo verbale comminate dal dirigente scolastico. A titolo esemplificativo, si evidenzia che, anche recentemente, è stata affermata l’incompetenza di un dirigente scolastico nel comminare la sanzione disciplinare di sospensione dall’insegnamento per un giorno ad un insegnate di ruolo [93]. L’orientamento giurisprudenziale, ad oggi, maggioritario, si è espresso lapidariamente sulla questione, asserendo che ogni competenza in merito all’i­struttoria e all’irrogazione della sanzione disciplinare della sospensione dalla retribuzione, superiore ad un giorno, è solo dell’Ufficio per i procedimenti disciplinari e non del singolo dirigente scolastico [94]. Nel sancire ciò, si è fatto espresso richiamo [continua ..]

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