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La pubblicazione dei dati dei dirigenti pubblici, tra trasparenza e privacy

Antonio Ambrosino, Dottore di ricerca in Diritto dell’economia dell’Università degli Studi di Napoli Federico II

Il contributo trae spunto dalla sentenza n. 20 del 21 febbraio 2019 della Corte Costituzionale, che ha dichiarato l’illegittimità costituzionale dell’art. 14, comma 1-bis, del d.lgs. n. 33/2013, concernente l’obbligo di pubblicazione online dei compensi percepiti dai dirigenti pubblici per lo svolgimento dell’incarico e dei dati patrimoniali ricavabili dalla dichiarazione dei redditi, oltre che da attestazioni sul possesso di azioni e diritti reali, nella parte in cui prevede indistintamente tale obbligo nei confronti di tutti i dirigenti pubblici e non dei soli titolari di incarichi apicali.

Le deduzioni della Corte Costituzionale sono poste a confronto con i recenti risultati interpretativi derivanti dall’introduzione del Reg. (UE) n. 2016/679 e del d.lgs. n. 101/2018.

Infine, a seguito delle conclusioni espresse dalla pronuncia, è stata verificata la tenuta del­l’at­tuale sistema normativo in tema di pubblicità delle informazioni patrimoniali dei lavoratori pubblici svolgenti incarichi dirigenziali.

The publication of public managers’ data, between transparency and privacy

The contribution is inspired by the judment n. 20 of February 21, 2019 of the Constitutional Court declaring the uncostitutionality of art. 14, paragraph 1-bis, of Legislative Decree no. 33/2013. The latter concerns the compulsory online publishing of public managers’ remuneration and the asset data attainable from the tax return and from certificates of ownership of shares and property rights.

The deductions of the Constitutional Court are compared with the recent interpretative results from the introduction of Reg. (UE) no. 2016/679 and of Legislative Decree no. 101/2018.

Finally, following the conclusions expressed by the judgment, we verified the maintenance of the current regulatory system about publicity of the asset information of public workers carrying out managerial tasks.

Sommario:

1. La disciplina legislativa degli obblighi di pubblicità delle informazioni concernenti i titolari di incarichi politici e di amministrazione, di direzione, di governo o dirigenziali, oggetto del giudizio di costituzionalità - 2. La parziale illegittimità costituzionale dell’art. 14, comma 1-bis, del decreto legislativo 14 marzo 2013, n. 33: il bilanciamento tra l’esi­genza di trasparenza della Pubblica Amministrazione e la tutela del diritto alla riservatezza dei dirigenti pubblici - 3. Le ricadute normative del Reg. (UE) n. 2016/679 e del decreto legislativo 10 agosto 2018, n. 101 in materia di protezione dei dati personali dei dipendenti pubblici: un endorsement alle argomentazioni della Corte Costituzionale - 4. L’adeguatezza normativa dell’attuale tutela dei dati personali dei dirigenti in relazione agli obblighi di pubblicazione delle informazioni ad opera delle Pubbliche Amministrazioni -


1. La disciplina legislativa degli obblighi di pubblicità delle informazioni concernenti i titolari di incarichi politici e di amministrazione, di direzione, di governo o dirigenziali, oggetto del giudizio di costituzionalità

Le riflessioni che seguono traggono spunto dalla sentenza n. 20 del 21 febbraio 2019 della Corte Costituzionale, la quale ha esaminato un complesso caso di pretesa violazione della normativa sulla privacy, concernente l’obbligo a carico delle Pubbliche Amministrazioni di pubblicare, sui loro siti, la documentazione attestante i compensi (ed i rimborsi) ricevuti dai dirigenti pubblici per l’espletamento dei loro incarichi, nonché le dichiarazioni relative ai dati reddituali e patrimoniali degli stessi e dei loro congiunti. Le potenzialità lesive della riservatezza, foriere, poi, dei profili di incostituzionalità esaminati dalla Corte, erano riscontrabili nell’art. 14, comma 1-bis, del d.lgs. 14 marzo 2013, n. 33, così come modificato dall’art. 13, comma 1, lett. c), del d.lgs. 25 maggio 2016, n. 97 [1]. L’intero d.lgs. n. 33/2013, così come modificato dal d.lgs. n. 97/2016, aveva il dichiarato intento di realizzare e rendere effettivo il principio di trasparenza nell’ambito della Pubblica Amministrazione, sia in senso assoluto, quale immediata fruibilità dei dati e documenti detenuti dagli organi pubblici, sia in senso strumentale, quale metodo di prevenzione e contrasto della corruzione e della cattiva amministrazione [2]. L’art. 14 del d.lgs. n. 33/2013 prevedeva segnatamente, nell’ultima sua ver­sione e prima dell’intervento del Giudice delle leggi, che tutti i soggetti orbitanti a diverso titolo nella Pubblica Amministrazione ovvero nella direzione politica della cosa pubblica fornissero all’ente di appartenenza tutta una serie di informazioni e dati da pubblicare online sui siti internet delle relative Pubbliche Amministrazioni. La disposizione succitata rispondeva esattamente alla duplice esigenza di trasparenza, in senso “preventivo” e “consuntivo” [3], poc’anzi riferita. Nello specifico, il comma 1, dell’art. 14 del d.lgs. n. 33/2013, tuttora vigente ed immune da censure, sulla scia della trasparenza amministrativa, impone ai titolari di incarichi politici, anche se non di carattere elettivo, di livello statale, regionale e locale, la pubblicazione sui siti istituzionali, nell’area “Amministrazione trasparente”, delle informazioni relative alla fase genetica e funzionale dell’incarico, i compensi percepiti per l’espletamento dello [continua ..]

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2. La parziale illegittimità costituzionale dell’art. 14, comma 1-bis, del decreto legislativo 14 marzo 2013, n. 33: il bilanciamento tra l’esi­genza di trasparenza della Pubblica Amministrazione e la tutela del diritto alla riservatezza dei dirigenti pubblici

Con riferimento al caso che ha originato la sentenza in commento, si rappresenta che anche il Garante per la protezione dei dati personali, quale soggetto pubblico, invitava, con un’apposita nota, i suoi dirigenti a comunicare le dichiarazioni concernenti la loro situazione patrimoniale e quella dei loro familiari; i dirigenti impugnavano prontamente tale nota innanzi al TAR Lazio, evidenziando dei profili di incostituzionalità dell’art. 14, comma 1-bis, del d.lgs. n. 33/2013, così come novellato. Il Tribunale amministrativo sospendeva l’intero processo e rimetteva gli atti alla Corte Costituzionale, dichiarando rilevante e non manifestamente infondata la questione di legittimità costituzionale dell’art. 14, comma 1-bis, del d.lgs. n. 33/2017, nella parte in cui prevedeva che le pubbliche amministrazioni pubblicassero i dati di cui all’art. 14, comma 1, lett. c) ed f) dello stesso decreto legislativo (ossia i compensi percepiti e le dichiarazioni reddituali proprie e dei familiari) anche per i titolari di incarichi dirigenziali per contrasto con gli artt. 117, comma 1, 3, 2 e 13 delle Costituzione [4]. I profili di incostituzionalità risiedevano, secondo l’autorità giudiziaria rimettente, nell’integrale equiparazione, relativamente alla pubblicità dei dati patrimoniali, tra dirigenti pubblici e titolari di incarichi politici, quest’ultimi esclusivi destinatari delle prescrizioni di cui all’art. 14, comma 1, del d.lgs. n. 33/2013 nella versione originaria. Il TAR Lazio rilevava una forzata assimilazione di condizioni giuridiche (dirigenti e politici) non equiparabili tra loro, prescindendo dall’effettivo rischio corruttivo insito nella funzione svolta. Nell’ordinanza di rimessione si denunciava espressamente l’assenza di una qualsivoglia differenziazione tra politici e dirigenti, rilevando, altresì, che, nell’ambito di tale ultima categoria, rientravano figure professionali ulteriormente distanti tra loro per posizione e funzioni. La Corte Costituzionale ha ritenuto preliminarmente ammissibile la questione come posta dal giudice amministrativo, trovandosi così a decidere in merito alla delicata questione del bilanciamento tra due diritti fondamentali, entrambi a rilevanza costituzionale: il diritto alla riservatezza ed il diritto di accesso ai dati ed alle informazioni in possesso delle Pubbliche Amministrazioni, [continua ..]

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3. Le ricadute normative del Reg. (UE) n. 2016/679 e del decreto legislativo 10 agosto 2018, n. 101 in materia di protezione dei dati personali dei dipendenti pubblici: un endorsement alle argomentazioni della Corte Costituzionale

La Corte, nell’esprimere il giudizio di incostituzionalità, ha seguito un lungo percorso argomentativo che non ha risparmiato l’operatività delle misure di sicurezza, ossia dei principi ispiratori del trattamento dei dati personali secondo il diritto europeo. Ed invero, il TAR Lazio non si è limitato a contestare che la norma censurata, l’art. 14, comma 1-bis, del d.lgs. n. 33/2013, potesse stridere con dei principi giuridici propri dell’ordinamento nostrano, ma ha enumerato anche diverse fonti sovranazionali rilevanti nel caso di specie. In particolare, il Tribunale amministrativo ha citato gli artt. 6, par. 1, lett. c) e 7 lett. c) ed e) della direttiva 95/46/CE del 24 ottobre 1995 in materia di protezione dei dati personali, in vigore al momento dell’apertura del giudizio costituzionale ed oggi abrogata dal Reg. (UE) n. 2016/679 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 27 aprile 2016 (“Regolamento generale sulla protezione dei dati”), entrato in vigore il 24 maggio 2016, pur con efficacia diretta nei Paesi membri differita al 25 maggio 2018 [15]. Le norme succitate della direttiva esprimevano dei rilevanti principi ispiratori del trattamento dei dati personali: la proporzionalità, la pertinenza e la non eccedenza del trattamento [16]. I predetti princìpi sono stati, poi, “confermati” dal Reg. (UE) n. 2016/679, dovendosi considerare gli stessi attualmente operativi; in virtù di tale operatività, l’autorità rimettente riteneva che la divulgazione dei dati sui redditi dei dipendenti pubblici dovesse essere ancorata alla realizzazione necessaria dell’obiettivo di buona gestione delle risorse pubbliche ma attraverso dei metodi improntati alla ragionevolezza. Va rilevato che le preoccupazioni del TAR Lazio in ordine ad una possibile violazione dei surriferiti principi non erano affatto peregrine, soprattutto, in considerazione dell’intervenuta abrogazione dell’art. 4 del d.lgs. n. 33/2013 ad o­pera dall’art. 43, comma 1, lett. a), del d.lgs. n. 97/2016; la norma abro­gata, infatti, prevedeva espressamente alcuni limiti alla pubblicazione dei da­ti sensibili e giudiziari, limiti che si intrecciavano con lo strumento dell’a­nonimiz­zazione dei dati personali contenuti nei documenti e nelle informazioni per cui non fosse previsto l’obbligo di pubblicazione o che [continua ..]

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4. L’adeguatezza normativa dell’attuale tutela dei dati personali dei dirigenti in relazione agli obblighi di pubblicazione delle informazioni ad opera delle Pubbliche Amministrazioni

La sentenza n. 20 della Corte Costituzionale, con le sue argomentazioni sul tema del bilanciamento tra esigenze di trasparenza e tutela della riservatezza, ha auspicato comunque l’intervento del legislatore per una revisione complessiva della disciplina degli obblighi di pubblicazione sia in relazione al meccanismo di reperimento dei dati, foriero di una massa abnorme di informazioni, sia in riferimento ad una scrematura tra le figure dirigenziali tenute alla comunicazione dei dati, che tenga conto delle reali funzioni svolte e della diversa organizzazione amministrativa in cui operano [24]. Va osservato che lo stesso intervento della Corte Costituzionale in ordine all’individuazione delle figure dirigenziali destinatarie degli oneri di comunicazione dei dati, revisionando il meccanismo normativo di cui all’art. 14, comma 1-bis, del d.lgs. n. 33/2013, ha tutto sommato fornito, in prima istanza, una risposta adeguata alle denunciate preoccupazioni di compromissione della privacy di una vasta platea di dirigenti pubblici. Le indicazioni della Corte sono state fatte immediatamente proprie dal­l’ANAC – Autorità Nazionale Anticorruzione con delibera n. 586 del 26 giugno 2019 [25], la quale ha altresì inteso estendere la portata soggettiva del­l’obbligo di pubblicazione dei dati patrimoniali, così come contemperato dalla sentenza costituzionale, a tutti dirigenti che prestano servizio presso le pubbliche amministrazioni di cui all’art. 1, comma 2, del d.lgs. 30 marzo 2001, n. 165, ivi comprese le autorità portuali, le autorità amministrative indipendenti di garanzia, di vigilanza e regolazione, nonché degli ordini professionali, sia nazionali che territoriali. Secondo l’Autorità il criterio adottato dalla Corte, e desumibile dal richiamo all’art. 19 del d.lgs. n 165/2001, è quello della individuazione dei dirigenti cui spetta l’obbligo di pubblicazione dei dati di cui alla lett. f) non in ragione dell’amministrazione (statale) di appartenenza quanto in relazione alle attribuzioni spettanti e alla posizione all’interno del­l’orga­nizzazione rivestita, essendo rilevante la titolarità di quegli uffici che hanno al loro interno una struttura complessa articolata per uffici dirigenziali generali e non [26]. Allo stato, quindi, il quadro soggettivo di riferimento appare abbastanza [continua ..]

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