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La riforma del procedimento disciplinare nel lavoro pubblico

Umberto Gargiulo, Professore ordinario di Diritto del Lavoro - Università Magna Græcia di Catanzaro

L’articolo esamina la riforma del procedimento disciplinare nel lavoro pubblico, ricostruendo gli arresti della disciplina, alla luce dell’evoluzione storica della medesima. L’Autore concentra l’attenzione sull’assetto delle fonti regolative e sui limiti, sostanziali e procedurali, posti all’esercizio del potere sanzionatorio nella legge e nell’interpretazione della giurisprudenza.

The Reform of the Disciplinary Procedure in Public Work

The article examines the reform of the disciplinary procedure in the public sector, by retracing the discipline in light of its historical evolution. The Author focuses attention on the structure of the regulatory sources and on the substantive and the procedural limits to the exercise of the sanctioning power set by the law and the jurisprudence.

KEYWORDS: disciplinary power – sources – limits

Sommario:

1. Il microsistema normativo del potere disciplinare - 2. Le fonti di disciplina del potere sanzionatorio - 3. La (ribadita) centralità del principio di proporzionalità - 4. L’Ufficio per i Procedimenti Disciplinari, centro del “nuovo” procedimento, e il ruolo ancillare della dirigenza - 5. I termini del procedimento tra perentorietà e immediatezza - 6. I rapporti tra procedimento disciplinare e processo penale - 7. La sospensione obbligatoria in corso di procedimento - NOTE


1. Il microsistema normativo del potere disciplinare

Nell’approcciare il tema oggetto di questa riflessione, una premessa è necessaria: con il susseguirsi delle riforme, la regolazione del potere disciplinare nel lavoro pubblico ha acquisito sempre maggiore autonomia, non soltanto rispetto all’omologa normativa del settore privato, ma anche nello stesso contesto normativo dei rapporti alle dipendenze di pubbliche amministrazioni. Innanzitutto, l’assetto regolativo del potere disciplinare nel lavoro pubblico contrattualizzato segue da tempo percorsi autonomi, progressivamente divergenti dal lavoro privato, risultando caratterizzato da non pochi profili peculiari, che vengono ricondotti alla matrice pubblicistica e indisponibile degli interessi vulnerati dalle condotte inadempienti dei dipendenti pubblici. Ne deriva «un crogiuolo di disposizioni, riguardanti l’adempimento tecnico, ma anche comportamenti eticamente rilevanti, offerti all’opinione pubblica non senza suggestioni e talvolta simbolismi» [1], che a partire dal 2009 hanno inciso significativamente sul modello normativo generale. Ne fornisce conferma l’accen­tuata procedimentalizzazione dell’esercizio del potere sanzionatorio e la crescente mole di fattispecie disciplinari esclusive – talora legislativamente tipizzate – del rapporto di lavoro alle dipendenze delle P.A. Emerge una linea di politica del diritto (quanto consapevole è discorso differente e più complesso) di [continua ..]

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2. Le fonti di disciplina del potere sanzionatorio

Cardine della descritta impostazione regolativa è, dunque, in primis il rapporto tra le diverse fonti disegnato dalla legge: un assetto circolare in base al quale le disposizioni dall’art. 55 al 55-octies, d.lgs. 30 marzo 2001, n. 165 sono dichiarate tutte «norme imperative, ai sensi e per gli effetti degli articoli 1339 e 1419, secondo comma del codice civile» (art. 55, comma 1, d.lgs. n. 165/2001) e, al contempo, la contrattazione collettiva in materia è «consentita nei limiti previsti dalle norme di legge». La prima disposizione che disegna i confini di esercizio del potere disciplinare è l’art. 55, che nella sua versione originaria era una norma-simbolo del processo di convergenza tra lavoro pubblico e lavoro privato, quanto meno sul piano delle fonti di regolazione del potere disciplinare. Pur facendo salva la disciplina pubblicistica in materia di responsabilità civile, penale, amministrativa e contabile, l’art. 55, comma 2 prevedeva espressamente l’applicazione dell’art. 2106 c.c. e dei commi 1, 5 e 8 dell’art. 7 dello Statuto: un richiamo importante, dotato di innegabile carica simbolica della raggiunta (o ricercata) uniformità tra i due settori, completato dal rinvio alla contrattazione collettiva, in funzione di tipizzazione della «tipologia delle infrazioni e delle relative sanzioni», fatti salvi gli artt. 21 e 53, comma 1 e ferma restando la [continua ..]

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3. La (ribadita) centralità del principio di proporzionalità

La soluzione ai dubbi esaminati, allora, non può prescindere da una ricostruzione sistematica del potere disciplinare riconosciuto alle amministrazioni, riconducibile all’attribuzione di capacità e poteri del privato datore di lavoro ai sensi degli artt. 2, commi 2 e 5, d.lgs. n. 165/2001, cui si affianca la permanente cogenza del principio di proporzionalità, sancito all’art. 2106 c.c. e confermato dal primo capoverso dell’art. 55 del decreto, che viene a porsi quale fondamentale cardine applicativo (e interpretativo) dell’intera disciplina. Il potere disciplinare riconosciuto alle amministrazioni non può che (continuare a) essere letto in una prospettiva contrattuale. Ciò non vuol dire che il contratto di lavoro pubblico resti impermeabile alle esigenze di garanzia di valori – direttamente discendenti dalla Costituzione – connessi al carattere pubblico dell’organizzazione e alle caratteristiche stesse del servizio reso all’utenza. Ma tali istanze “superiori” vanno comunque inserite in un contesto giuridico che resta di scambio negoziale: un regolamento d’interesse che può essere arricchito, eterointegrato (dalla legge ma anche, se non soprattutto, dall’autonomia collettiva), “vigilato”, ma che è tuttora confermato dal legislatore. Così come la legge ribadisce il ruolo dell’art. 2106 c.c. Secondo la norma codicistica, [continua ..]

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4. L’Ufficio per i Procedimenti Disciplinari, centro del “nuovo” procedimento, e il ruolo ancillare della dirigenza

Tra le principali novità della riforma del 2009 c’era stato un corposo intervento sul procedimento disciplinare, significativamente rivisto con l’inseri­mento nel d.lgs. n. 165/2001 di un’intera disposizione, l’art. 55-bis, dedicata proprio alla regolazione dei profili procedurali. Com’è noto, il c.d. decreto Brunetta prevedeva una bipartizione del procedimento e delle relative competenze a seconda della gravità della condotta, valutata ex ante, in base alla sanzione ipoteticamente applicabile all’esito del procedimento. Per i comportamenti punibili con una sanzione che non superasse la sospensione fino a dieci giorni, dunque, la competenza era incardinata in capo al dirigente responsabile dell’ufficio nel quale era impiegato il lavoratore. La ratio della previsione era chiara: attribuire la competenza relativa alle infrazioni minori a un soggetto in grado di valutare la volontarietà dei comportamenti oggetto di contestazione, verificando l’impatto e le ricadute delle condotte d’inadempimento nello specifico ambito organizzativo ove erano poste in essere. In base a questa ripartizione, l’Ufficio per i Procedimenti Disciplinari era invece abilitato all’esercizio del potere disciplinare in relazione alle condotte più gravi, quelle in grado d’incidere in maniera più significativa sulla relazione di fiducia, al punto da giungere, nelle ipotesi [continua ..]

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5. I termini del procedimento tra perentorietà e immediatezza

Quanto ai termini del procedimento, la novella del 2017 ha superato il rigido schema previgente, assegnando la qualificazione di perentorietà soltanto a due momenti. Innanzitutto, è posto a pena di decadenza il termine entro il quale deve prendere avvio il procedimento, con la trasmissione della contestazione degli addebiti, che deve aver luogo entro trenta giorni dal ricevimento, da parte dell’UPD, della segnalazione da parte del responsabile dell’ufficio presso il quale presta servizio il dipendente, dei «fatti ritenuti di rilevanza disciplinare di cui abbia avuto conoscenza». La disposizione contiene, per la verità, anche un secondo dies a quo, che appare più ambiguo: la legge consente all’Ufficio di attivarsi, in alternativa al primo termine (trenta giorni dalla ricezione della segnalazione), entro un termine decadenziale d’identica durata (trenta giorni), ma a partire dalla «piena conoscenza» dei fatti che l’Ufficio abbia «altrimenti avuto». Difficoltà possono sorgere in due distinte, opposte situazioni: innanzitutto qualora risulti che l’Ufficio avesse piena conoscenza dei fatti già prima della segnalazione da parte del responsabile e ciò nonostante abbia effettuato la contestazione decorsi trenta giorni da tale secondo momento; in questo caso si porrà semmai un problema di prova, naturalmente con onere in capo al lavoratore [continua ..]

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6. I rapporti tra procedimento disciplinare e processo penale

Quanto ai rapporti tra procedimento disciplinare e procedimento penale, l’intervento legislativo può essere classificato come manutenzione ordinaria della norma, l’art. 55-ter, introdotta nel 2009. La legge conferma l’impianto della c.d. Riforma Brunetta, limitandosi ad alcune utili limature, che non intaccano la ratio della previsione, e ribadisce l’auto­nomia tra il procedimento giudiziario e quello interno al rapporto di lavoro. In sostanza, il procedimento disciplinare vive di luce propria, salvo l’ipo­tesi – tutt’altro che infrequente però nella prassi – di sua sospensione fino al termine di quello penale in presenza di accertamenti di particolare complessità relativamente alle condotte addebitate o allorquando, all’esito di una prima istruttoria, l’amministrazione non disponga di elementi sufficienti a motivare l’irrogazione di una sanzione [40]. È però da segnalare, in termini di novità, la facoltà di riattivare il procedimento disciplinare sospeso in connessione con un procedimento penale «qualora l’amministrazione giunga in possesso di elementi nuovi, sufficienti per concludere il procedimento, ivi incluso un provvedimento giurisdizionale non definitivo» (art. 55-ter, comma 1, penultimo periodo). Si tratta di una conferma dell’autonomia tra i due momenti, l’accertamento penale e quello della [continua ..]

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7. La sospensione obbligatoria in corso di procedimento

Il legislatore prevede poi una sorta di procedimento accelerato, un sub-procedimento da adottare obbligatoriamente nell’ipotesi di «falsa attestazione della presenza in servizio, accertata in flagranza ovvero mediante strumenti di sorveglianza o di registrazione degli accessi o delle presenze» [44]. Questo procedimento speciale, previsto da un primo decreto attuativo della delega (il d.lgs. 20 giugno 2016, n. 116) è stato confermato dal successivo decreto 75/2017, che ha introdotto nell’art. 55-quater i commi 3-bis e 3-ter, lasciando però inalterati i problemi di coordinamento [45] con la nuova configurazione procedimentale dell’esercizio del potere disciplinare. Nell’ambito della fattispecie disegnata dall’art. 55-quater, comma 1, lett. a), che punisce tanto la falsa attestazione di presenza in servizio quanto la falsità (materiale o ideologica) dell’attestazione di malattia che giustifichi l’as­senza, il legislatore prevede che solo nel primo caso, dinanzi a un accertamento in flagranza [46] ovvero ottenuto mediante strumenti di sorveglianza o registrazione degli accessi, si debba provvedere all’immediata sospensione cautelare del dipendente, il quale viene privato dello stipendio, «fatto salvo il diritto all’assegno alimentare nella misura stabilita dalle disposizioni normative e contrattuali vigenti». La sospensione del [continua ..]

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NOTE

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