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L'inquadramento professionale dei dipendenti pubblici a metà del guado

Massimo Pallini, Professore ordinario di Diritto del Lavoro - Università degli Studi di Milano

L’articolo analizza l’impatto della riforma Madia sull’inquadramento professionale dei lavoratori alle dipendenze delle pubbliche amministrazioni. La riforma aspira ad esser portatrice di una nuova cultura organizzativa e di una nuova concezione della valutazione delle competenze del personale, piuttosto che apportare delle penetranti modifiche al T.U. del lavoro pubblico in materia di inquadramento professionale. Gli attori negoziali appaiono aver raccolto questa sfida ed iniziare ad attrezzarsi adeguatamente in tal senso; tutti i rinnovi dei contrati collettivi di comparto hanno disposto l’istituzione di commissioni tecniche con il compito di redigere nuovi inquadramenti del personale in sintonia con le indicazioni della legge e delle linee di indirizzo interministeriali. Propedeutica a questa riclassificazione è la disciplina transitoria delle progressioni verticali introdotta dalla riforma e prorogata per il triennio 2020-2022. Rispetto a questo disegno riformatore non mancano, però, delle reazioni in controtendenza della giurisprudenza, che sembrano rimpiangere le logiche pubblicistiche del controllo sul potere di scelta del datore di lavoro pubblico

PAROLE CHIAVE: pubblica amministrazione - lavoratore - inquadramento - mansioni

Professional classification of public servants stuck at a crossroads

The paper analyzes the s.c. Madia’s reform impact on professional classification of public servants in Italy. The reform aims to bring a new organizational culture and a new system in assessing public employees’ skills, instead of setting up deep modifications on the Public Employment Act with regards to professional classification provisions. Social partners seem to be ready to face this new challenge and to begin to equip them sufficiently; all new collective contracts of public sector provide for establishing technical commissions to write new personnel classifications according with the reform and interministerial guidelines. A temporary regulation of “vertical” advancement in career set up by the reform and prolonged to 2020-2022 is preparatory to implement this new classification. Anyway there are some recent rulings in countertrend with the direction of the reform that seem to be nostalgic for public techniques of judicial control on public employer’s power of choice.

KEYWORDS: public administration – employee – classification – jobs 

Sommario:

1. Lo ius variandi del datore di lavoro pubblico al cospetto della legge Madia - 2. Alla ricerca di una nuova tutela della professionalità - 3. Dalle dotazioni organiche al fabbisogno delle “competenze” - 4. La disciplina transitoria delle progressioni verticali - 5. L’obbligo di formazione del datore di lavoro pubblico - 6. Nostalgie giurisprudenziali dei canoni pubblicistici nelle progressioni orizzontali e nell'assegnazione di posizioni organizzative - NOTE


1. Lo ius variandi del datore di lavoro pubblico al cospetto della legge Madia

La disciplina dell’inquadramento dei lavoratori alle dipendenze delle P.A. è stata toccata solo indirettamente dalla c.d. “quarta riforma” dell’impiego pubblico dettata dal d.lgs. 25 maggio 2017, n. 75, c.d. legge Madia [1]. Ed infatti è stata oggetto solo di modifiche di dettaglio la norma centrale di tale disciplina: l’art. 52, d.lgs. n. 165/2001. Questa norma assegna alla contrattazione collettiva il potere di governo dei limiti della mobilità orizzontale del dipendente pubblico prevedendo che «il prestatore di lavoro deve essere adibito alle mansioni per le quali è stato assunto o alle mansioni equivalenti nell’ambito dell’area di inquadramento …”. Il limite legale dettato allo ius variandi delle PPAA, dunque, va rinvenuto soltanto nella equivalenza “formale” o “contrattuale” delle mansioni assegnate rispetto a quelle proprie dell’area di inquadramento, che debbono essere ritenute tutte egualmente esigibili. Poiché non è prevista dalla legge, ma è rimessa alla contrattazione collettiva sia la determinazione delle aree di inquadramento sia i contenuti di professionalità e di responsabilità delle rispettive mansioni, è evidente che la leva per estendere o restringere gli ambiti di equivalenza sia – almeno potenzialmente – nelle mani dell’ARAN e delle organizzazioni sindacali [2]. Tale [continua ..]

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2. Alla ricerca di una nuova tutela della professionalità

Secondo l’analisi organizzativa, in realtà, tali modifiche non segnano tanto, o quantomeno non soltanto, uno spostamento dell’asse del potere contrattuale a favore del datore di lavoro estendendo le modalità di utilizzazione delle risorse umane, ma rispecchiano una nuova concezione di professionalità che è andata progressivamente affermandosi nelle organizzazioni “piatte” o persino “liquide” della produzione dei servizi. In queste organizzazioni la “professionalità” del lavoratore si declina in termini di “competenze” personali che solo in parte sono costituite dalle “conoscenze” tecnico-scientifico (hard skills), mentre vi concorrono con eguale rilevanza le soft skills del soggetto, e cioè le capacità di attuare e di relazionarsi, nonché i “caratteri” o “tratti” di questo, e cioè le sue motivazioni ed attitudini, in particolare alla fungibilità, adattabilità, cooperazione, ideazione. Le conoscenze iper-specialistiche vanno, invece, acquistate al di fuori dell’impresa, da diversi fornitori di servizi, questi sì specializzati in senso contenutistico e tecnico. La grande impresa si atteggerebbe in tal modo come una sorta di collettore ed organizzatore di servizi specialistici, piuttosto che di diretto produttore di questi; pertanto, se questa è la sua vocazione organizzativa, le sono [continua ..]

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3. Dalle dotazioni organiche al fabbisogno delle “competenze”

L’eco di quest’idea della “professionalità” risuona chiaramente negli interventi della legge Madia. In primo luogo sottende al passaggio della programmazione triennale delle dotazioni organiche a quella del fabbisogno del personale, che, seppur continua ad avere un orizzonte triennale, può ora essere variato di anno in anno [11]. L’art. 6, d.lgs. n. 165/2001, come novellato dall’art. 4, d.lgs. n. 75/2017, prevede al riguardo che le PP.AA. sono tenute ad adottare il piano triennale dei fabbisogni di personale proprio «allo scopo di ottimizzare l’impiego delle risorse pubbliche disponibili e perseguire obiettivi di performance organizzativa, efficienza, economicità e qualità dei servizi ai cittadini». Secondo le disposizioni della legge la determinazione del fabbisogno del personale impegna le Amministrazioni non soltanto alla previsione di spesa e al disegno di rigide mappe organizzative articolate per numero e inquadramenti contrattuali del personale [12], ma ad interrogarsi su quali debbano essere sia le competenze tecniche, sia le capacità ed attitudini che deve possedere il personale da assegnare ai servizi che l’Amministrazione deve offrire all’utenza [13]. L’analisi delle esigenze del personale deve essere pertanto operata su un duplice piano: non solo quantitativo, ma anche qualitativo [14]. Queste modalità di determinazione del [continua ..]

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4. La disciplina transitoria delle progressioni verticali

Al fine di ottimizzare l’allocazione del proprio personale e renderla coerente con gli inquadramenti previsti dalle aree contrattuali, laddove invece si fa diffuso ricorso all’assegnazione di fatto di personale a mansioni proprie del­l’area contrattuale superiore a quella di formale inquadramento, la legge Madia ha previsto una misura transitoria originariamente prevista per il triennio 2018-2020 e poi prorogata al triennio 2020-2022 [23]. Altra fondamentale diversità della disciplina del rapporto di lavoro alle dipendenze delle PP.AA. rispetto al settore privato, sempre dettata dall’art. 52, d.lgs. n. 165/2001, è la totale preclusione di ogni possibilità che il dipendente pubblico possa maturare il diritto all’inquadramento più elevato in ragione del solo svolgimento di mansioni superiori anche per un periodo prolungato, come invece dispone l’art. 2103 c.c. per l’impiego privato. L’assegnazione del lavoratore a mansioni superiori è consentito soltanto entro limiti molto rigorosi ed il mancato rispetto di questi ne comporta la nullità e la responsabilità risarcitoria del dirigente che l’ha disposta o consentita con dolo o colpa grave [24]. È fatto notorio, però, che in realtà le PP.AA. continuano, anche dopo la fine del blocco completo del turn over, a ricorrere diffusamente all’assegnazione di lavoratori a mansioni superiori per [continua ..]

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5. L’obbligo di formazione del datore di lavoro pubblico

È stato da molti lamentato che l’art. 52 del d.lgs. n. 165/2001 sia in grado di soddisfare soltanto l’interesse della PA a più ampi spazi di manovra della gestione del personale, mentre si disinteressi totalmente di consentire che sia coltivata e alimentata la professionalità di quest’ultimo pur nella diversa concezione di tale bene sul piano giuridico sopra descritta. La ragione di tale critica si fonda prevalentemente sulla mancata previsione nella disciplina del settore pubblico – quale sorta di compensazione della soppressione del diritto alla “equivalenza professionale” delle nuove mansioni assegnabili al lavoratore – di un “obbligo” di formazione che gravi sul datore di lavoro, come invece espressamente previsto per il settore privato dall’art. 2103 c.c., come modificato dal d.lgs. n. 23/2015. Al riguardo, non condivido l’orientamento riduttivo, seppur maggioritario, secondo cui l’art. 2103 c.c. novellato non avrebbe introdotto un obbligo in senso proprio, bensì un onere a carico del datore di lavoro, cui è condizionato il potere di assegnazione a mansioni diverse dalle ultime svolte corrispondenti alla qualifica professionale attribuita al lavoratore, ma comunque equivalenti sul piano contrattuale. A mio avviso non è determinante a sostengo della qualificazione come onere la precisazione della norma che tale formazione debba essere impartita soltanto [continua ..]

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6. Nostalgie giurisprudenziali dei canoni pubblicistici nelle progressioni orizzontali e nell'assegnazione di posizioni organizzative

Rispetto a tale ampia flessibilità concessa alle PP.AA. nel governare il proprio personale al fine di dare efficace risposta ai bisogni dell’utenza, si registrano degli orientamenti giurisprudenziali che finiscono per esasperare i vincoli procedimentali dell’assegnazione di incarichi responsabilizzanti al personale e, specularmente, delle relative premialità economiche. È pur vero che tali orientamenti sono stati indotti da disposizioni della legge e della contrattazione collettiva che, in controtendenza rispetto alle direttrici di riforma sopra descritte, reintroducono surrettiziamente vincoli e obblighi motivazionali alle scelte discrezionali dei dirigenti, come se il corpo delle PP.AA. fosse ciclicamente affetto da crisi di rigetto a difesa dell’imparzialità dell’agire amministrativo avverso la ratio del negozio giuridico [49]. Al riguardo deve rammentarsi che l’art. 52 del d.lgs. n. 165/2001 prevede che siano esigibili dal pubblico dipendenti tutte le mansioni proprie dell’area di inquadramento, facendo così necessariamente dedurre che la sottoripartizione in posizioni economiche in seno alla stessa area sia volta compensare economicamente esperienza, merito e diligenza del lavoratore senza segnare una differenziazione di ruoli, responsabilità compiti tra il personale inquadrato nelle diverse posizioni economiche della stessa area, né tantomeno una ordinazione gerarchica tra [continua ..]

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NOTE

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