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Le (nuove) relazioni sindacali nel settore pubblico

Maurizio Ricci, Professore ordinario di Diritto del lavoro dell’Università degli Studi di Foggia

Francesco Di Noia, Assegnista di ricerca dell’Università degli Studi di Foggia

Il saggio si occupa delle modifiche introdotte dalla riforma Madia sull’assetto delle relazioni sindacali nel settore pubblico. Dopo una prima analisi sulla collocazione dell’auto­no­mia collettiva nel rinnovato perimetro delle fonti del lavoro pubblico privatizzato, si esa­mi­nano modelli e istituti delle relazioni sindacali, alla luce delle modifiche legislative e del loro recepimento nella contrattazione di comparto. A margine del lavoro, infine, trova spazio una riflessione sugli sviluppi della legislazione in materia di lavoro alle dipendenze delle pubbliche amministrazioni e sul processo (ormai irreversibile) di differenziazione rispetto a quello del settore privato.

I parr. 1, 2, 3, 4 e 6 del presente contributo, pur frutto di un’elaborazione congiunta, sono stati scritti da Maurizio Ricci, mentre il par. 5 da Francesco Di Noia. L’articolo, con le opportune modifiche, è destinato agli Studi in onore di Francesco Santoni.

PAROLE CHIAVE: sindacato - autonomia collettiva - settore pubblico - riforma Madia

The (new) industrial relations in the public sector employment

The essay deals with the changes introduced by the Madia reform on industrial relations in the Italian public sector employment. After analysing the role of collective autonomy in the renewed system of sources of labour law, it focuses on the models and institutions of industrial relations, in the light of the legislative changes and their impact on sectoral bargaining. Finally, the paper provides an overview of the evolution of labour legislation in the public sector and the (irreversible) process of differentiation from that of the private sector.

Keywords: industrial relations – collective autonomy – public sector employment – Madia reform.

Sommario:

1. La dimensione “collettiva” nella quarta riforma del lavoro pubblico: profili introduttivi - 2. Il ritrovato spazio dell’autonomia collettiva nel (nuovo) sistema delle fonti del lavoro pubblico - 3. La contrattazione collettiva: le novità nel confermato assetto tra i livelli - 4. Le relazioni sindacali: la scarna disciplina legale ... - 5. … e la più ricca articolazione nella contrattazione collettiva di comparto - 6. Il lavoro pubblico tra (timide) spinte riformatrici e (irreversibili) fughe dal sistema privato - NOTE


1. La dimensione “collettiva” nella quarta riforma del lavoro pubblico: profili introduttivi

Dopo quasi un decennio dall’ultimo intervento organico in materia di lavoro alle dipendenze delle pubbliche amministrazioni [1], nel 2015, il legislatore ha rimesso mano alla disciplina con l’approvazione prima della legge delega n. 124/2015 [2], poi di una pluralità di decreti attuativi, la “riforma Madia” [3]. Tra questi, il d.lgs. n. 75/2017 è intervenuto su alcune disposizioni del d.lgs. n. 165/2001 (c.d. “Testo Unico in materia di lavoro alle dipendenze delle pubbliche amministrazioni”, da ora in poi: Testo Unico), ponendosi come uno dei molteplici “stati d’avanzamento”, il «cantiere aperto» della riforma del lavoro pubblico [4], sempre pronto a recepire “varianti in corso d’opera” dettate dalle diverse compagini governative (e dalle relative maggioranze parlamentari), che si alternano alla guida del paese [5]. Uno degli aspetti più interessanti e innovativi del d.lgs. n. 75 è relativo alla contrattazione collettiva e al rapporto tra legge e autonomia collettiva, vera e propria cartina di tornasole della matrice “pubblicistica” o “privatistica” della materia che, nelle intenzioni del legislatore dei primi anni ’90, si sarebbe dovuta uniformare a quella del lavoro privato [6], mentre l’evoluzione legislativa è stata ben diversa [7] (infra). Nell’economia del lavoro, si [continua ..]

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2. Il ritrovato spazio dell’autonomia collettiva nel (nuovo) sistema delle fonti del lavoro pubblico

Qualsiasi riflessione sul sistema di relazioni sindacali nel lavoro pubblico non può che partire dalla collocazione dell’autonomia collettiva nel nuovo perimetro delle fonti. Proprio per questo, in apertura del (e nei limiti imposti dal) presente contributo, è opportuno analizzare la nuova formulazione dell’art. 2, comma 2, d.lgs. n. 165/2001 [9]. Secondo quanto disposto dal decreto del 2017 [10], le disposizioni normative, regolamentari e statutarie possono essere derogate nelle materie affidate al­l’autonomia collettiva da successivi contratti collettivi [11]. La deroga, però, può essere attivata nelle materie demandate alla contrattazione collettiva ai sensi dell’art. 40, comma 1, nel rispetto dei princìpi stabiliti dallo stesso decreto e al solo livello «nazionale» (mal celando la “genetica”, consueta diffidenza del le­gislatore, anche se non del tutto infondata rispetto alla prassi negoziale, nei confronti della contrattazione integrativa). Lo spazio di manovra della deroga, inoltre, secondo la formulazione della norma in esame («disposizioni di legge, regolamento o statuto, che introducano o che abbiano introdotto discipline dei rapporti di lavoro») [12], comprende sia le disposizioni approvate dopo l’entrata in vigore del d.lgs. n. 75, sia quelle già in vigore. Questa è sicuramente una delle modifiche più [continua ..]

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3. La contrattazione collettiva: le novità nel confermato assetto tra i livelli

Un primo indicatore a conferma del ritrovato spazio dell’autonomia collettiva nel sistema delle fonti nel lavoro pubblico può essere già scorto nella nuova formulazione dell’art. 40, comma 1 [30]. Quest’ultima («La contrattazione collettiva disciplina il rapporto di lavoro e le relazioni sindacali e si svolge con le modalità previste dal presente decreto») è sicuramente più vicina a quella originaria («La contrattazione collettiva si svolge su tutte le materie relative al rapporto di lavoro ed alle relazioni sindacali») rispetto alla versione novellata nel 2009 («La contrattazione collettiva determina i diritti e gli obblighi direttamente pertinenti al rapporto di lavoro, nonché le materie relative alle relazioni sindacali»). Permangono, però, alcune differenze, oltre ad alcune esclusioni e limitazioni introdotte nel 2009: mentre nelle materie relative alle sanzioni disciplinari, alla valutazione delle prestazioni ai fini della corresponsione del trattamento accessorio e della mobilità, la contrattazione è consentita «nei limiti previsti dalla legge» (rispetto alla formulazione del 2009 sparisce il riferimento alle «progressioni economiche») [31], restano precluse all’autonomia collettiva, oltre alle sette materie riservate dalla legge delega n. 421/1992 [32], quelle attinenti all’organizzazione degli uffici, [continua ..]

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4. Le relazioni sindacali: la scarna disciplina legale ...

Rispetto alle relazioni sindacali, il d.lgs. n. 75/2017 non sembra scalfire sostanzialmente l’assetto delineato dal legislatore del 2009 [63], che aveva riscritto l’art. 9 del d.lgs. n. 165/2001, prevedendo che i contratti collettivi nazionali avrebbero disciplinato le modalità e gli istituti della partecipazione, fermo restando quanto previsto dall’art. 5, comma 2, a proposito del potere di organizzazione riconosciuto agli organi di gestione interna. Quest’ultima norma individuava, accanto a quella legale e contrattuale, la “terza” fonte di regolazione della disciplina del rapporto di lavoro alle dipendenze delle PP.AA. (ovvero quella datoriale), alla quale venivano demandate, in via esclusiva, «le determinazioni per l’organizzazione degli uffici e le misure organizzative inerenti alla gestione dei rapporti di lavoro, fatti salvi la sola informazione ai sindacati per le determinazioni relative all’organizzazione degli uffici ovvero, limitatamente alle misure riguardanti i rapporti di lavoro, l’e­same congiunto, ove previsti nei contratti di cui all’articolo 9». In altri termini, gli unici limiti al potere degli «organi preposti alla gestione con la capacità e i poteri del privato datore di lavoro» erano rappresentati dall’informazione ai sindacati per le decisioni sull’organizzazione degli uffici e dall’esame congiunto sulle misure riguardanti [continua ..]

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5. … e la più ricca articolazione nella contrattazione collettiva di comparto

L’occasione per verificare l’ipotizzata espansione dei poteri di cogestione è offerta dall’analisi della (più ricca) disciplina contenuta nella contrattazione collettiva di comparto [64]. Infatti, dopo il blocco decennale dei contratti, disposto dal d.l. n. 78/2010 e reiterato negli anni successivi sino alla nota sentenza della Consulta [65], a cavallo tra il 2017 e il 2018, sono stati stipulati i contratti collettivi dei quattro nuovi comparti della pubblica amministrazione [66], contenenti importanti novità nelle relazioni sindacali. Nell’economia del lavoro, si farà riferimento prevalentemente al contratto del comparto Funzioni centrali, il primo a essere stato stipulato e a cui, seppur con alcune fisiologiche differenziazioni, poi indicate, si sono uniformati quelli degli altri tre comparti. Entrando in medias res, il sistema di relazioni sindacali definito dall’auto­nomia collettiva si concretizza a livello nazionale e decentrato attraverso il metodo sia partecipativo sia conflittuale, allorché si fa espresso riferimento ai modelli relazionali della partecipazione e della contrattazione integrativa [67]. Il modello “partecipativo” è volto «ad instaurare forme costruttive di dialogo tra le parti, su atti e decisioni di valenza generale delle amministrazioni, in materia di organizzazione o aventi riflessi sul rapporto di lavoro [continua ..]

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6. Il lavoro pubblico tra (timide) spinte riformatrici e (irreversibili) fughe dal sistema privato

Analizzate le principali novità della riforma del 2017 nelle relazioni sindacali, anche alla luce dei rinnovi contrattuali, è ora possibile sviluppare brevi considerazioni finali. L’impressione, derivante dal rinnovato assetto, è quella di un corpus normativo sottoposto a timide spinte riformatrici e a ormai irreversibili fughe dal sistema privato. Ma procediamo con ordine, argomentando sinteticamente queste due asserzioni. In primo luogo, le modifiche introdotte non stravolgono l’impianto ridisegnato nel 2009; piuttosto, intervengono solo su alcune delle criticità emerse nella fase applicativa [114]. Certo, va registrata una netta inversione di tendenza rispetto al rapporto legge-contratto collettivo con un parziale ritorno allo “spirito originario” della privatizzazione ma, sul piano dell’autonomia collettiva, l’assetto dei livelli non ne esce affatto scalfito. Il legislatore della riforma ha confermato la predominanza della contrattazione collettiva nazionale, indicando nel contempo alcuni percorsi obbligati in casi specifici (per es. le clausole di contrasto all’assenteismo e di razionalizzazione dei fondi per la contrattazione integrativa) [115]. Quanto al secondo livello negoziale, non si registrano novità sostanziali. Molte erano le aspettative generate dalla legge di delega ma il legislatore delegato si è limitato diligentemente a introdurre alcuni [continua ..]

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NOTE

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