giubboni

home / Archivio / Fascicolo / La perenne riforma della dirigenza pubblica

indietro stampa articolo indice fascicolo leggi articolo leggi fascicolo


La perenne riforma della dirigenza pubblica

Gianluca Gardini, Professore ordinario di Diritto amministrativo dell’Università degli Studi di Ferrara

La dirigenza pubblica è oggetto di un flusso ininterrotto di interventi regolativi, caratterizzati da rapide accelerazioni, improvvisi arresti e brusche inversioni di rotta. La storia degli ultimi dieci anni rivela un’opera sistematica e congiunta di legislazione, giurisprudenza costituzionale, dottrina giuridica, diretta a favorire la neutralizzazione della burocrazia, specialmente dell’alta burocrazia. In questo modo, tuttavia, si è operato per la realizzazione di uno solo dei modelli presenti nella Costituzione italiana, quello dell’amministrazione imparziale, a scapito degli altri, parimenti necessari e codificati. L’esperienza locale rivela, al contrario, l’esigenza di puntare sull’equilibrio, anziché sulla radicalizzazione dei modelli, per costruire una pubblica dirigenza che si faccia carico della guida della macchina amministrativa.

PAROLE CHIAVE: dirigenza pubblica - neutralizzazione della burocrazia - amministrazione imparziale

The perennial reform of public management

Public management is the object of an uninterrupted flow of regulatory interventions, characterized by rapid accelerations, sudden arrests and sharp reversals. The last ten years reveal a systematic and joint work of legislation, constitutional jurisprudence, legal doctrine, aimed at favoring the neutralization of bureaucracy, especially of the high bureaucracy. In this way, however, only one of the models present in the Italian Constitution was implemented, that of the impartial administration, to the detriment of the others, equally necessary and codified. The local experience reveals, on the contrary, the need to focus on balance, rather than on the radicalization of the models, to build a public management that takes charge of driving the administrative machine.

Keywords: public management – neutralization of bureaucracy – model of the impartial administration.

Sommario:

1. Dirigenza pubblica e riformismo cronico - 2. Dirigenza pubblica e modelli costituzionali - 3. Le riforme (ufficiali) della dirigenza pubblica - 4. La tentata riforma Madia e il “sistema” della dirigenza pubblica - 5. Le riforme “minori” della dirigenza pubblica - 6. Brevi considerazioni di sintesi - NOTE


1. Dirigenza pubblica e riformismo cronico

La quarta riforma del pubblico impiego non ha coinvolto la dirigenza pubblica, se non in modo marginale. Come è noto, la sentenza n. 251/2016 della Corte Costituzionale ha bruscamente interrotto l’iter della riforma Madia, dichiarando lesive della competenza legislativa regionale residuale, nonché del principio di leale collaborazione, le norme della legge delega n. 124/2015 che dettavano al Governo principi e criteri direttivi in tema di dirigenza regionale. Pertanto, il testo del decreto legislativo sulla dirigenza pubblica – frutto di un faticoso lavoro di raccordo tra lo schema governativo originario e i pareri delle Commissioni parlamentari, del Consiglio di Stato e della Conferenza unificata – è stato ritirato dal Governo subito prima della sua approvazione in via definitiva, ossia nel­l’interval­lo temporale tra il pre-Consiglio e la seduta ufficiale del Consiglio dei ministri che avrebbe dovuto licenziarlo, determinando l’automatica scadenza del termine per l’esercizio della delega parlamentare. Per quanto concerne la dirigenza pubblica, dunque, è forse opportuno fare riferimento ad una riforma tentata, ma non giunta a termine. Alcune ricadute sulla dirigenza pubblica, a ben vedere, discendono dall’e­sercizio della seconda delega racchiusa nella legge Madia, riferita alla disciplina del lavoro pubblico nel suo complesso, ed esercitabile in tempi più lunghi [continua ..]

» Per l'intero contenuto effettuare il login inizio


2. Dirigenza pubblica e modelli costituzionali

L’incertezza che circonda lo statuto della dirigenza pubblica, per alcuni versi, è imputabile alla frammentazione dei modelli amministrativi presenti nella Costituzione. Com’è noto, gli artt. 97 e 98 Cost. ipotizzano un’ammini­strazione totalmente separata dalla politica, imparziale e neutrale, mentre l’art. 95 Cost. descrive un’amministrazione integralmente sottoposta al controllo della politica, che la indirizza verso gli obiettivi individuati dalla volontà popolare attraverso il circuito della democrazia rappresentativa. A questi due modelli si contrappone poi l’amministrazione decentrata, fondata sull’esi­sten­za delle autonomie territoriali e sul principio di sussidiarietà. L’amministra­zio­ne decentrata rappresenta il naturale pendant all’apparato statale, composto di uffici ordinati in senso piramidale, e da quest’ultima si differenzia, oltre che per la vocazione territoriale, per la particolare vicinanza che caratterizza i vertici politici e quelli burocratici, tipica delle amministrazioni compatte. La pluralità di modelli amministrativi tratteggiati dagli artt. 5, 95 e 97 Cost. contribuisce ad alimentare l’interminabile dibattito riformista che circonda la dirigenza, generando tifoserie contrapposte: da un lato coloro che sottolineano i rischi di un’eccessiva dipendenza dell’amministrazione dalla politica, e pertanto [continua ..]

» Per l'intero contenuto effettuare il login inizio


3. Le riforme (ufficiali) della dirigenza pubblica

[8] Il riconoscimento della dirigenza pubblica come categoria professionale si è avuta, per la prima volta, con la legge n. 142/1990, che opera come una sorta di anticipazione rispetto alla disciplina nazionale. In particolare, l’art. 51 della legge n. 142 mirava a responsabilizzare la “dirigenza locale” e, al tempo stesso, ad alleggerire il personale politico locale da un carico di funzioni che, oltre a renderne difficile lo svolgimento del mandato elettorale, finiva per esporlo a continue pressioni da parte degli interessi economici presenti sul territorio, generando un intreccio tra politica, gestione e affari particolarmente pericoloso [9]. L’art. 51, ora ricordato, stabiliva in modo decisamente innovativo una competenza generale della dirigenza per tutti gli atti che impegnano l’ammi­nistrazione locale all’esterno; introduceva logiche di temporaneità e rotazione nell’attribuzione degli incarichi dirigenziali, associati a formule di mobilità e flessibilità degli stessi; stabiliva un principio generale di responsabilità dirigenziale, collegata all’ottenimento dei determinati risultati gestionali, prevedendo un meccanismo sanzionatorio che giungeva fino alla revoca dell’inca­rico stesso. Queste indicazioni vengono raccolte e valorizzate dalla riforma Cassese, varata con il d.lgs. n. 29/1993 in attuazione della c.d. «delega Amato» del 1992. In quegli [continua ..]

» Per l'intero contenuto effettuare il login inizio


4. La tentata riforma Madia e il “sistema” della dirigenza pubblica

Va anzitutto evidenziato che legge delega n. 124/2015 prova a cimentarsi con una riforma generale, organica della dirigenza pubblica, provando a rivedere dalle fondamenta l’impianto creato con le riforme degli anni Novanta del secolo scorso. Vediamo quali sono i punti qualificanti del “sistema della dirigenza pubblica”, come viene definito in modo un po’ altisonante nello schema di decreto varato dal Governo e mai giunto all’approvazione finale. In estrema sintesi si può dire che, in attuazione della legge delega, lo schema di decreto legislativo crea un sistema unico di dirigenza, con accesso omogeneo e unica banca dati, diviso in tre ruoli, statale, regionale e locale; raggruppa in un unico livello i dirigenti, in modo che tutti possano ricoprire qualunque incarico, anche apicale; fissa un limite invalicabile al rinnovo dell’in­carico e rende obbligatoria la rotazione dei dirigenti in base al merito. I dirigenti generali vengono selezionati da un organismo tecnico, la Commissione per la dirigenza statale, locale e regionale, disegnato sul modello della Civil Service Commission presente in Inghilterra dal 1855 e in USA 1883. Questa Commissione dovrebbe garantire indipendenza di giudizio, anche in virtù della sua composizione, e rassicurare il corpo dirigenziale contro interventi “e­sterni”, dal momento che la Commissione fa parte dell’apparato burocratico. Se le intenzioni della riforma [continua ..]

» Per l'intero contenuto effettuare il login inizio


5. Le riforme “minori” della dirigenza pubblica

Se la riforma per la creazione di un “sistema della dirigenza pubblica” non è riuscita a concludersi per la brusca interruzione dell’iter di approvazione del decreto, sopra ricordata, in questi ultimi dieci anni (ossia dalla legge Brunetta, ultima delle riforme ufficiali) hanno comunque visto la luce svariate riforme “minori” della disciplina dirigenziale, alcune delle quali introdotte attraverso emendamenti delle disciplina di settore, spesso contenuti in leggi dedicate al pubblico impiego in generale, altre realizzate per via interpretativa. Si tratta di riforme sicuramente meno ambiziose e dal respiro più corto rispetto al progetto Madia, ma non per questo irrilevanti o prive di ricadute concrete. Alcune di queste mini-riforme sono già state ricordate nelle pagine precedenti: la prima di esse è collegata al d.l. n. 101/2013, c.d. D’Alia, recante «Disposizioni urgenti per il perseguimento di obiettivi di razionalizzazione della spesa nelle pubbliche amministrazioni e nelle società partecipate», ove viene fissata la regola, a partire dal 2014, del reclutamento della dirigenza attraverso concorsi unici, organizzati dal Dipartimento della funzione pubblica della Presidenza del Consiglio dei ministri, anche avvalendosi della Commissione per l’attuazione del progetto di riqualificazione delle pubbliche amministrazioni» [21]. Nelle intenzioni del legislatore, un modello [continua ..]

» Per l'intero contenuto effettuare il login inizio


6. Brevi considerazioni di sintesi

Nonostante la quarta riforma del pubblico impiego – legata all’attuazione della delega Madia – abbia coinvolto solo in minima parte la dirigenza pubblica, non si può certo dire che, negli ultimi dieci anni, questa categoria professionale sia rimasta estranea a modifiche normative, tentativi di riforma, mutamenti di regime. A ben vedere la dirigenza pubblica è cronicamente soggetta a movimenti riformatori, sia per il fatto che le riforme sin qui compiute hanno mancato di effettività, sia perché nella disciplina dei vertici burocratici si riflette uno scontro ideologico ben più profondo, legato al modello di amministrazione che si vorrebbe realizzare o che si ritiene costituzionalmente imposto. Sullo sfondo della riforma della dirigenza pubblica si intravede la contrapposizione mai sopita tra imparzialità e buon andamento, tecnica e politica, merit e spoils system. In realtà la contrapposizione tra questi differenti modelli risulta più apparente che reale, considerato che essi quasi mai si presentano come radicalmente alternativi e più spesso convivono all’ombra della medesima realtà organizzativa [43]. A ben vedere, infatti, imparzialità e buon andamento risultano confliggenti solo se circoscritti al piano dell’attività, ossia al profilo funzionale dell’amministrazione: se calati nel tessuto organizzativo, viceversa, essi possono [continua ..]

» Per l'intero contenuto effettuare il login inizio


NOTE

» Per l'intero contenuto effettuare il login inizio


  • Giappichelli Social